森林公安變生態警察

① 森林法作了哪些重大修改

一、關於森林法的適用范圍
新森林法第二條規定：「在中華人民共和國領域內從事森林、林木的培育種植、採伐利用和森林、林木、
林地的經營管理活動，都必須遵守本法。」與原森林法相比，修改的主要內容有二點：一是，突出了森林、林
木的培育種植。原森林法將森林的採伐利用列在培育種植之前，這次修改將兩者的位置換了次序，並增加了「
林木」的培育種植。這個修改，反映了現代林業的經營理念，即更側重於擴大森林資源，充分發揮森林的生態
效益、社會效益。經營活動以營林為基礎，建設良好的生態環境。一個詞句順序的改變，卻反映了我國林業建
設指導思想的變化。
二是，增加了林地的經營管理活動，把林地經營管理納入了森林法的適用范圍。原森林法沒有明確林地的
經營管理活動要適用森林法的規定，因此，實踐中造成森林、林木的經營管理與林地的經營管理相脫節。這一
次修改森林法的內容有幾條都是關於林地的內容，如林地使用權的流轉的規定，關於國有林發證的規定，關於
征、佔用林地的規定等，這些內容進一步強化了森林法中對林地經營管理的規定。
二、關於國家所有的重點林區森林、林木和林地的確權發證
新森林法第三條在維持了原森林法關於森林、林木和林地由縣級以上地方人民政府確權發證規定的同時，
增加了「國務院可以授權國務院林業主管部門，對國務院確定的國家所有的重點林區的森林、林木和林地登記
造冊，發放證書，並通知有關地方人民政府」的規定。目前，國務院確定的國家所有的重點林區是指東北、內
蒙古國有林區的國家重點森工企業施業區。之所以規定這些重點林區的森林、林木、林地由國務院授權其林業
主管部門登記造冊，發放證書，是由這些重點林區的重要地位所決定的。由於一些地方政府片面地強調地方利
益，通過確權發證的形式不斷蠶食這一重點林區森林資源的情況時有發生，將經當時的國家計劃委員會確定的
國有森工企業施業區內的森林、林木、林地劃給地方、集體甚至個人，嚴重地破壞了這一重點林區的森林資源
。1989年國務院決定由當時的林業部核發這一重點林區內森工企業的森林、林木、林地的證書（即林權證書）
，此次修改將實踐中證明有效的保護制度用法律規范的形式確立下來，也是對國務院授權其林業主管部門發證
行為的一種確認，同時，此次修改還進一步明確了林權證的法律地位，即林權證就是森林、林木、林地權屬的
法律憑證。
三、關於科技興林
新森林法第六條規定「國家鼓勵林業科學研究，推廣林業先進技術，提高林業科學技術水平」。
科教興國是我國的基本國策。科學技術是第一生產力，我國林業的發展也必須依靠林業科技的支持。因此
，此次修改突出了林業科研在森林法中的重要地位。將森林法第五條中第二款單獨列為一條，鑒於林業科學技
術在提高林業科技水平和林業生產中的重要作用，新森林法中第六條增加了「推廣先進技術」的內容，尤其是
那些先進的科學技術，既是提高林業科學技術水平的主要內容，又是提高林業生產者素質的重要手段，應當引
起全體林業工作者和廣大林農群眾的注意。同時，在第十二條增加了「在林業科學研究方面做出顯著成績的單
位或者個人」給予獎勵的規定，為實施科技興林提供了更為明確有力的法律支持和保障。
四、關於減輕林農負擔和維護造林者的合法權益
1.關於減輕林農負擔
新森林法第七條第一款規定：「國家保護林農的合法權益，依法減輕林農的負擔，禁止向林農違法收費、
罰款，禁止向林農進行攤派和強制集資。」廣大林農是我國林業和生態環境建設的一支重要力量。但是，實踐
中非法侵犯林農的合法權益，特別是非法增加林農的負擔的現象仍屢禁不止，這些都極大地挫傷了林農的積極
性。為依法解決林農負擔問題，新森林法增加上述規定。
2.關於維護造林者的合法權益
新森林法第七條第二款新增了「國家保護承包造林的集體和個人的合法權益，任何單位和個人不得侵犯承
包造林的集體和個人依法享有的林木所有權和其他合法權益」的規定，以維護承包造林的單位和個人的合法權
益，促進林業發展。
五、關於森林生態效益補償基金
新森林法第八條第二款規定：「國家設立森林生態效益補償基金，用於提供生態效益的防護林和特種用途
林的森林資源、林木的營造、撫育、保護和管理。森林生態效益補償基金必須專款專用，不得挪作他用。具體
辦法由國務院規定。」
1.防護林和特種用途林，統稱為生態公益林。但這些森林資源只有生態和社會效益，無法進行市場交換，
如果對經營這部分森林資源沒有補償，就會形成「少數人投入，全社會受益」、「相對貧困地區投資，相對富
裕地區受益」的不合理機制。
2.森林生態效益補償基金是一項服務社會、受益全民的公益事業，用法律的形式確定在全國范圍內建立森
林生態效益補償基金制度，是我國在社會主義市場經濟條件下，實現經濟建設與環境保護協調發展的一項決策
。
3.生態公益林的生產經營者的勞動成果服務於全社會，其損失補償應由政府負責統籌。建立森林生態效益
補償基金，補償生產經營者，保證了從事林業生態公益事業建設的林場職工和農民有持久投入的積極性和承受
能力。根據本條規定，森林生態效益補償基金必須專款專用，不得挪作他用。具體辦法由國務院規定。
另外，新森林法第八條還增加了一項內容，即「提倡木材綜合利用和節約使用木材，鼓勵開發、利用木材
代用品」，作為國家對森林資源實行保護的措施之一。
這里需要說明的是，關於林業分類經營問題。修改後森林法中雖然沒有出現「林業分類經營」這個概念，
但是森林法的規定體現了林業分類經營的原則。特別是在森林法第六條中增加了森林生態效益補償基金的規定
，在森林法第十五條中對用材林、經濟林、薪炭林和國務院規定的其他森林、林木和林地使用權的轉讓、入股
、作為合資、合作造林條件的規定，實際上肯定了林業分類經營的思路與做法。而且森林法在有關自然保護區
的規定中，在森林採伐和更新的規定中，對於不同種類的森林已經規定了不同的管理措施，這些規定都可以為
林業分類經營提供相應的法律依據。
六、關於森林、林木、林地使用權流轉問題
新森林法第十五條是這次修改中新增加的法律規定。
第一，規范森林、林木、林地流轉的現實意義。對一部分森林資源實行有償轉讓，可以使林業生產經營「
變長為短」，林業生產者造林、育林的成果可以隨時通過市場實現其價值，森林經營周期長的風險可以得到分
解，這對解決造林資金短缺，增加林業生產者近期收益也將起到一定作用。另外，可以促進林業生產要素之間
的合理組合，使森林向資金、技術等條件好的單位或個人轉移，以帶來林業建設投入的增加，有利於發展定向
培育的速生豐產林基地，也可以使部分鄉村集體林業再生產資金困難問題得以解決。
第二，有償流轉對象的限制。本條同時對有償流轉的對象進行了限制：除上述規定可以轉讓的情形外，其
他森林、林木和其他林地使用權不得轉讓，這里所指的其他森林、林木和其他林地使用權的范圍，包括在本法
第四條規定的防護林、特種用途林的范圍內。總之，確定有償轉讓范圍的主要依據之一，是森林的不同用途及
林種的劃分。根據本法第四條的規定，森林分為防護林、用材林、經濟林、薪炭林和特種用途林五大類林種。
這種分類方式，主要是依據森林的不同主導利用功能來確定的，同時，國家根據不同林種制定不同的政策，采
取不同的經營方式和不同的保護措施。例如，對防護林和特種用途林，法律規定只允許進行撫育和更新性質的
採伐，不得進行以取材為目的的採伐。隨著森林資源有償流轉等森林經營實踐活動的進一步豐富、發展，森林
經營體制改革的進一步完善，森林資源流轉的制度也要繼續深入、細化。因此，本法對森林資源有償流轉只作
了原則上的規定，對有償流轉的具體范圍和有償流轉的具體辦法，本條規定由國務院另行制定相應的具體辦法
。
第三，流轉的標的和形式。從流轉的標的來看，有兩種情況，一是林木（活立木）的所有權，二是林地使
用權。它們可以分別轉讓，也可以同時轉讓。轉讓的具體形式應由轉讓雙方根據實際需要而協商確定。除轉讓
外，本條規定森林、林木、林地使用權也可以依法作價入股或者作為合資、合作的出資條件。
第四，關於森林、林木、林地使用權有償流轉的條件限制。對森林、林木、林地使用權的有償流轉，本條
規定了兩種限制，一是用途限制，即轉讓森林、林木、林地使用權後不得改變林地的用途；二是經營限制，即
轉讓雙方都必須遵守本法關於森林、林木採伐和更新造林的規定。
七、關於佔用、徵用林地管理和森林植被恢復費
新森林法第十八條是對徵用和佔用林地及森林植被恢復費的使用的規定。
本條對佔用、徵用林地的原則作出了規定，即進行勘查、開采礦藏和各項建設工程，應當不佔或者少佔林
地。
第一，依照本條規定，必須佔用或者徵用林地的，應當經過三個程序：
1.佔用、徵用林地必須經林業主管部門審核同意
這一規定是這一次修改森林法時新增加的規定。也就是說，佔用或者徵用林地的，必須先經縣級以上人民
政府林業主管部門審核同意後，才可以辦理佔用、徵用林地的審批手續。這一規定主要是針對非法侵佔林地、
越權審批徵用、佔用林地屢禁不止的現象，以及一些國家和地方重點建設工程非法佔用林地十分嚴重的現象。
2.佔用、徵用林地必須依法辦理審批手續
佔用、徵用林地不但涉及到林地權屬的變更，而且還涉及到如何給原使用單位、原所有單位安置、補償等
問題，所以必須依照土地管理法等法律和土地管理法實施細則等行政法規的規定辦理建設用地審批手續。
3.佔用、徵用林地必須繳納森林植被恢復費
這一規定是這一次修改森林法時新增加的規定。也就是說，佔用或者徵用林地用於勘查、開采礦藏和各項
建設工程的，必須由用地單位繳納森林植被恢復費。對徵用、佔用林地的，要繳納森林植被恢復費，一方面能
夠保證森林資源和森林覆蓋率不因佔用或者徵用林地而減少，另一方面對用地單位也是一種經濟約束機制，可
以利用經濟手段控制林地的減少。
第二，森林植被恢復費的使用和監督
1.森林植被恢復費的使用
本條第一款增加規定森林植被恢復費必須專款專用，森林植被恢復費由林業主管部門依照有關規定統一安
排植樹造林，恢復森林植被。
2.森林植被恢復費的監督
一方面，法律要求上級林業主管部門應當定期督促、檢查下級林業主管部門利用森林植被恢復費組織植樹
造林、恢復森林植被的情況；另一方面又規定任何單位和個人不得挪用森林植被恢復費，由縣級以上人民政府
審計相關對森林植被恢復費使用的情況加強監督。
第三，未經林業主管部門審核同意而佔用、徵用林地的處理
任何組織、單位、個人未經林業主管部門審核同意，批准用地機關無權辦理批准佔用、徵用林地手續。違
法辦理審批佔用、徵用林地的，應依照土地管理法有關無權批准用地的法律責任處罰。
八、關於森林公安機關和武裝森林警察部隊
1.關於森林公安機關
新森林法第二十條第一款闡明了森林公安機關（即林業公安機關）是國家公安機關的組成部分，又是林業
主管部門中的一支重要執法力量。森林公安機關實行林業和公安雙重領導，以林業管理為主的體制。新森林法
規定森林公安機關可以在國務院林業主管部門授權范圍內，代行關於盜伐、濫伐森林或者林木、買賣林木採伐
許可證、木材運輸證等證件、在林區非法收購盜伐或者濫伐的林木和非法開墾、採石等行為的行政處罰權，有
利於充分發揮這支隊伍保護森林資源的主要作用，也界定了其與林業主管部門在行政執法上的法律關系。
森林公安機關代行本法規定的行政處罰權，有兩方面的限制，一方面，並不是所有的由林業主管部門實施
的行政處罰都可以由森林公安機關代行。另一方面，森林公安機關代行行政處罰權要依照森林法的規定，在國
務院林業主管部門授權的范圍內。
這里需要說明的是，森林公安機關可以代行本法規定的部分行政處罰權，並不意味著森林公安機關是行使
本法規定的這些行政處罰的主體。森林公安機關可以代行的行政處罰權，林業主管部門仍然有權行使這些行政
處罰權。
2.關於武裝森林警察部隊
新森林法第二十條第二款：「武裝森林警察部隊執行國家賦予的預防和撲救森林火災的任務。」原森林法
沒有對武裝森林警察部隊及其主要任務的規定。這是此次修改過程中根據各方面的意見和武裝森林警察部隊在
預防和撲救森林火災中所發揮的主要作用而新增加的規定。
武裝森林警察部隊實行中央與地方共同管理、以地方管理為主，林業主管部門與公安機關共同管理、以林
業主管部門為主的體制。根據中央軍委和國務院的有關規定，有條件的大面積國有林區場所建立武裝森林警察
部隊。
九、關於建立自然保護區，保護天然林資源
新森林法第二十四條第一款的規定與原森林法的規定相比，在劃定自然保護區的范圍中增加了「天然林區
」的規定。天然林是相對於人工林而言的，是我國森林資源中生態環境和生物多樣性最具代表性的森林。但由
於我國森林資源的數量減少，隨著天然林保護工程的實施，國家和地方人民政府都將拿出一定數量的資金用於
天然林的保護，並逐步減少對天然林的採伐，進而實現對天然林的禁伐。在目前還暫不具備禁伐條件的情況下
，將天然林劃為自然保護區是實施有效保護的重要措施。
在這次修改的森林法對這一條作了部分修改。修改內容為：將原森林法該條第一款中應當劃為自然保護區
的「天然熱帶雨林等具有特殊保護價值的林區」一句修改為「天然熱帶雨林區和具有特殊保護價值的其他天然
林區」，將「具有特殊保護價值的其他天然林區」也應當劃定為自然保護區，以加強保護管理。
十、關於珍貴樹木及其製品、衍生物進出口管理
珍貴樹木的進出口管理直接涉及到國內珍貴樹木的保護和管理工作。
森林法第三十八條第一款規定，國家禁止或者限制珍貴樹木及其製品、衍生物的出口。
由於我國樹木資源非常豐富，禁止或者限制出口的珍貴樹木或者其製品、衍生物，只是那些處於瀕危狀態
或者面臨著瀕危狀態或者名貴的樹木。因此，這就需要制定禁止或者限制出口的珍貴樹木及其製品、衍生物的
名錄，只有列入名錄的樹木及其製品、衍生物，禁止或者限制出口。該條第一款還規定，國家禁止或者限制出
口的珍貴樹木及其製品、衍生物的名錄和年度限制出口總量，由國務院林業主管部門會同國務院有關部門制定
，報國務院批准後執行。
該條第二款規定的出口國家限制出口的珍貴樹木或者其製品、衍生物的批准程序可分為二種情況：一是出
口已經列入國家限制出口珍貴樹木或者其製品、衍生物的名錄內的珍貴樹木或者其製品、衍生物，但並沒有列
入中國參加的國際公約限制進出口的瀕危物種的，應當先經出口人所在地省、自治區、直轄市人民政府林業主
管部門審核後，報國務院林業主管部門批准，海關憑國務院林業主管部門的批准文件放行。二是進出口的珍貴
樹木或者其製品、衍生物，原產於我國，既屬於國家限制出口珍貴樹木或者其製品、衍生物名錄內的珍貴樹木
或者其製品、衍生物，又已經列入到中國參加的國際公約限制進出口的瀕危物種的，樹木或者其製品、衍生物
的出口人在所在地省、自治區、直轄市人民政府林業主管部門審核，報國務院林業主管部門批准後，還應當向
國家設立的瀕危物種進出口管理機構申請辦理允許進出口證明書，海關憑允許進出口證明書放行。
十一、關於法律責任
原森林法在法律責任方面的規定還不夠全面、完善，此次修改，根據新的刑法和當前實際情況，除了維持
原處罰規定外，加大了打擊破壞森林資源違法犯罪行為的處罰力度。
1.關於盜伐、濫伐森林和其他林木的處罰
新森林法第三十九條的規定除了維持原森林法的規定以外，修改的有以下幾個方面：第一，將原由林業主
管部門責令賠償損失修改為「依法賠償損失」。賠償損失屬民事責任，原規定容易誤解為行政處罰，兩者性質
是不同的，實踐中林業主管部門責令賠償損失當事人不賠的，林業主管部門也不能強制執行，而改為「依法賠
償損失」則可按民事訴訟程序解決上述問題；第二，增加了「沒收盜伐的林木或者變賣所得」的規定，不讓違
法行為的人在經濟上佔得利益；第三，增加了「拒不補種樹木或者補種樹木不符合國家有關規定的，由林業主
管部門代為補種，所需費用由違法者支付」的規定。
2.關於非法採伐、毀壞珍貴樹木的處罰
新森林法第十四條規定「違反本法規定，非法採伐、毀壞珍貴樹木，依法追究刑事責任」。珍貴樹木是我
國森林資源中的寶貴財富，但原森林法只有原則性的保護規定，特別是沒有專門的處罰規定，此次修改根據修
訂後的刑法的規定，將非法採伐、毀壞珍貴樹木的，作為一種犯罪行為予以處罰，加大了懲罰力度。
3.關於超限額或者超越職權發放證件的處罰
新森林法第四十一條的規定與原森林法規定相比，修改的主要內容有：第一，擴大了超限額或者超越職權
發放證件的范圍，原規定只限於林木採伐許可證，現擴大到木材運輸證件、批准出口文件和允許進出口證明書
；第二，增加了「由上一級人民政府林業主管部門責令糾正，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法
給予行政處分」的規定，強調了林業主管部門的職責；第三，進一步明確了國務院林業主管部門可以直接處理
的規定，即對有關人民政府林業主管部門未予糾正的，國務院林業主管部門可以直接處理，進一步增強了處罰
的力度。
4.關於買賣或者偽造有關證件的處罰
新森林法第四十二條的規定與原森林法相比，修改的內容有：第一，將倒賣林木採伐許可證修改為「買賣
林木採伐許可證、木材運輸證件、批准出口文件、允許進出口證明書」，這樣既擴大了原森林法規定的內容，
又加大了打擊的范圍；第二，將沒收違法所得、罰款修改為「沒收違法買賣的證件、文件和違法所得，並處違
法買賣證件、文件的價款一倍以上三倍以下的罰款」，這既加大了處罰力度，也便於在執法中操作，同時，對
違法買賣上述證件、文件的買方、賣方都要依法給予處罰，這有利於打擊非法買賣證件、文件的行為；第三，
偽造林木採伐許可證、木材運輸證件、批准出口文件、允許進出口證明書的，屬於一種犯罪行為，要依法追究
刑事責任，這樣規定便與刑法相一致。
5.關於非法收購明知是盜伐、濫伐林木的處罰
在林區非法收購明知是盜伐、濫伐的林木的，是引起盜伐、濫伐林木行為的重要原因。新森林法第四十三
條明確規定由林業主管部門責令停止違法行為、沒收林木或者變賣所得，並處罰款，構成犯罪的要追究刑事責
任。
6.關於毀林行為的處罰
新森林法第四十四條的規定與原森林法規定相比，修改的主要內容有：第一，將原「林業主管部門責令賠
償損失」修改為「依法賠償損失」；第二，增加了罰款處罰；第三，增加了「拒不補種樹木或者補種樹木不符
合國家有關規定的，由林業主管部門代為補種，所需費用由違法者支付」的規定，既加大了處罰力度，又有利
於恢復森林資源。
7.關於國家機關工作人員瀆職的處罰
新森林法第四十六條是根據實踐中出現的林業主管部門的工作人員和其他國家機關的工作人員在涉及林業
管理方面濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊，給森林資源造成破壞或給國家造成重大損失的實際情況而新增加的
規定。這里所說的林業主管部門的工作人員是指林業主管部門內部的工作人員和依法履行林業主管部門的管理
職能的人員；其他國家機關工作人員主要是指人民政府或者依照法律規定履行職務涉及林業行業管理工作的人
員。對上述行為，構成犯罪的，依法追究刑事責任；不構成犯罪的，依法給予行政處分。