水土保持生態

A. 　水土保持生態補償的功能

在地球表層系統自然地理環境中，土壤與水對岩石、大氣、生物圈層能量、物質流動及信息傳遞起著支持和調節作用。土壤與水，是生態系統最重要最基本的生態要素，為動植物生命活動維持穩定的環境，為生態系統的能量、物質和信息循環提供動力和介質，是維持生態系統運行的必需條件。水土流失特別是嚴重的水土流失（土壤侵蝕模數超過允許土壤流失量），會使生態系統的物質、能量和信息循環產生異常，導致生態系統退化、生態環境惡化。目前，水土流失已經成為我國生態環境改善的首要制約因素，水土保持綜合防治在國家生態環境建設中具有重要的、不可替代的戰略地位和作用。水土保持生態補償具有協調功能、均衡功能和整合功能，毫無疑問是生態補償的重中之重。

一、協調功能

水土保持生態補償的協調功能，是指對生態系統平衡的維護和改善。通常講，一個良性循環的生態系統在受到一定的外來干擾時，能夠通過系統本身的自我調節，恢復比較穩定的狀態，實現系統的動態平衡。但當生態系統受到的干擾超出系統承受能力時，負反饋機制就不再發揮作用，系統的結構和功能就會遭到破壞。這時，就必須採取人工輔助措施幫助恢復。水土保持生態補償調整相關利益者利益關系的目的在於，通過制度的激勵和約束作用促使人們做出有利於維護和改善水土資源狀況的行動選擇，促進生態系統恢復或重建。一方面，通過人們科學有效利用水土資源，並積極採取措施防治水土流失、改善水土資源狀況，保障生態系統一定時期內結構和功能的相對穩定狀態，使其物質和能量的輸入輸出接近平衡，即維持生態系統的動態平衡。另一方面，通過對水土資源的保護與改善，推動生態系統從低級向高級、從簡單到復雜演替，以增強其對外來干擾的抗擊能力。

二、均衡功能

水土保持綜合防治產生的生態效益，如土壤的改良、生態環境的改善，水源涵養能力的提高，面源污染的減輕，乾旱、風沙、洪澇等自然災害的減少、生物多樣性的改善等等，具有整體性、不可分割、不可阻擋和共享性等特徵。這種特徵決定了其效益的享用者不單單是水土流失防治參與者本身，而是與其有關的其他社會成員，且不以人的意志為轉移。因此，在現實中，往往出現水土保持生態建設投入與收益的不對等，水土保持生態建設主體提供的生態效益被他人無償享用；生產建設活動引發水土流失，導致生態環境惡化但卻不承擔相應成本等等不公平的現象。根據福利經濟學外部性理論，如果對無償享用水土保持綜合防治生態效益和不承擔引發水土流失、惡化生態環境的成本的現象和行為任其發展，後果是十分嚴重的。不僅會挫傷水土保持生態建設者的積極性，而且會滋長濫用水土資源、破壞生態環境的行為，最終導致水土流失的進一步加劇、生態環境惡化升級，進而危及人類生存和發展。水土保持生態補償的均衡功能就是，促使水土保持綜合防治生態效益享用者對水土保持綜合防治生態效益提供者支付費用、引發水土流失生產建設活動主體承擔相應生態環境破壞成本。通過這種均衡功能，可以消除外部性帶來的不良後果，使扭曲的利益關系得到校正。因此，從根本上說，水土保持生態補償是收益分配格局和成本分攤機制的重新調整，通過改變利益相關者的利益關系，促進水土保持生態效益達到全社會最優水平，生產建設活動引發水土流失的生態成本減到最小水平。

三、整合功能

水土保持生態補償的整合功能是指對社會資源（不僅包括對政府的、市場的各種制度資源，也包括資金、物質、技術等物質資源）充分、有效利用的功能。多種實現方式是水土保持生態補償整合功能存在的前提。由於受益程度、地域特徵不同，支付意願和意願支付方式各有不同，對於任一水土保持生態補償關系的構成要素，既可能是中央和地方政府，也可能是單個社會成員，數量龐大，且具有地域差別。水土保持生態補償在確定補償流向的前提下，為多種實現方式留出足夠創造空間，如圖1所示，關節點1與關節點2已經確定，中間方式是多樣的。例如，中央和地方政府可以通過制定政策、轉移支付、安排工程項目等方式實現補償；而單個收益人則可以通過繳納生態稅、向基金募捐、購買有關債券等方式提供資金補償，或者提供實物、技術、教育等資源進行補償，等等。

圖1水土保持生態補償流向示意圖

水土保持生態補償整合功能的意義在於：能夠充分調動各種社會資源，協調人與人之間的關系，促進生態環境改善，實現人與自然的和諧。更進一步講，整合功能確保盡可能多的利益相關人通過不同途徑參與進來，並以分享水土保持生態效益的份額大小或對水土資源破壞程度高低來確定補償額度的多少，既保障了補償的充分性，又保障了補償的公平性。

B. 　水土保持生態補償的分類

借鑒國內外相關研究（楊巧紅，2006），依據補償的實施目的、實現形式、補償流向、政府和市場的作用，以及時間尺度等，可將水土保持生態補償作如下分類。

一、以實施目的劃分

按照實施目的，可將水土保持生態補償劃分為兩大類，即抑損型補償和增益型補償。

抑損補償屬於資源有償使用意義的補償。其目的之一是減少生態破壞以及資源利用的直接損失，二是彌補由於生態與環境資源稀缺性所導致的局部受益和全社會均攤資源代價之間的矛盾。

增益補償是一種激勵性的補償機制，即對生態保護和建設者給與經濟的或其他方式的補貼，以保持和促進其從事生態保護和建設活動的積極性。其目的在於通過補償而帶來生態與環境資源的主動增益作用。

二、以實現形式劃分

按照補償的實現形式，可將水土保持生態補償劃分為政策補償、資金補償、實物補償、智力補償、就業補償等類型。

政策補償即對受補償者提供一系列政策方面的優先權和優惠待遇，常表現為制度資源和政策資源。在我國中西部生態脆弱區和經濟欠發達區域，政策補償往往比直接的資金補償和實物補償更為有利。

資金補償是最直接、最常見的補償形式，又可以細分為以下類型：①財政轉移支付，是上級政府為下級政府進行財政分配、轉移和調節的一種財政管理方式，包括為彌補地方政府財力不足的一般性轉移支付和為解決某一特殊問題而對地方政府提供的專項轉移支付兩種補償類型。財政轉移支付是中國目前最重要的生態補償途徑。②項目支持，包括對生態建設與環境保護項目、生態重點保護區的替代產業和替代能源發展項目，以及對生態移民項目的支持等。③徵收生態環境補償稅費，指通過建立生態環境稅費制度而形成固定的環境保護和生態建設資金渠道。

實物補償即部分或全部解決受補償者所需要的生產要素和生活要素，包括物質資料、勞力和土地等，以便改善受補償者的生活狀況和提高受補償者的生產力水平。

智力補償即通過智力服務，包括技術咨詢、指導等，改善和提高受償者的生產力水平和組織管理水平等。

就業補償，即經濟發展水平較高的受益區可以通過提供就業機會，實現對經濟欠發達的施益區進行補償。

三、以補償流向劃分

按照補償流向，可將水土保持生態補償劃分為兩大類，即橫向補償和縱向補償。

橫向補償又可分為區際補償和部門補償。區際補償是建立在區際公平基礎上的補償形式，下游的經濟發達地區「反哺」負擔環境生態保護和建設任務並因而遭受發展機會和發展方式限制或者財政減收的上游地區，這是區際補償的最典型案例。部門補償也稱為產業補償，是當環境保護和生態建設的投入方和受益方隸屬不同部門/產業時，由受益方支付給投入方從而實現部門/產業間利益再分配的過程。

縱向補償是指補償流向由中央到地方。縱向補償是對區際補償和部門補償的補充或替代形式，當生態與環境外部性內部化難度過大而使得區際補償和部門補償可操作性降低甚至無法操作時的一種彌補方式或者折衷方式。

四、以政府和市場的作用劃分

根據政府和市場在補償中發揮作用的大小，可將水土保持生態補償劃分為政府主導和市場主導兩類。

政府主導是指政府在推動水土保持生態補償實施的過程中，自始至終發揮著主導作用。主要包含兩個方面內容：一是政府直接向施益區提供補償，可以是全額補償，也可以是部分補償；二是政府通過制定相關法律政策及有關制度，明確界定水土保持生態補償的主體與客體及其相應的權利、義務和責任，推動補償的實現。

市場主導是指水土保持生態補償的主體、客體，主要藉助市場機制，通過協商、談判等形式來實現補償。

五、以時間尺度劃分

依據補償時間尺度，可以將水土保持生態補償劃分為代際補償和代內補償。代際補償是指不同代人之間的補償。代際補償的依據是生態資源是當代人和後代人的公共財富，當代人利用資源應充分考慮後代人的生存和發展。

代內補償則包括同代人之間各種形式的補償。

C. 　水土保持生態補償法律制度體系構建

水土保持生態補償法律制度是指調整與水土保持生態補償有關的各種社會關系的規范制度的總和。從其性質上來講，屬於環境資源法律體系的部分。我國現行的水土保持生態補償的法律體系缺乏內在的協調性和合理性，缺乏整體的系統性和規范性，內容上也很不完善，因此需要進行系統的重構和完善。

一、水土保持生態補償法律體系

構建以憲法為依據、以環境保護法和自然資源法為主體、以單行法律、法規、規章以及其他規范性文件為補充的統一而科學的水土保持生態補償法律體系，是健全和完善水土保持生態補償制度的重要內容。在實踐中，應以可持續發展理念為指導，以我國的憲法為依據，以現行環境法律法規為基礎，比較借鑒國外循環經濟立法經驗，理論與實踐相結合，完善我國水土保持生態補償法律制度體系。

《中華人民共和國憲法》

作為國家根本大法的憲法，應當把保護環境和維護生態平衡作為國家的一項基本職責加以規定，把實施科學發展作為基本國策加以規定，把公民的基本環境與生態權利及義務加以規定，從而為水土保持制度奠定憲法基礎和賦予最高法律效力。

《中華人民共和國環境保護法》

把《中華人民共和國環境保護法》地位提升到由全國人大制定，並上升到環境基本法，在基本法中把水土保持生態補償的原則、目的等以基本法的形式確定下來，明確公民的具體環境與生態權利和義務、對涉及水土保持的行政管理部門職責、糾紛的處理機制、法律責任等做出原則性規定。把自然資源有償使用的原則和生態效益補償制度確立為我國環境保護的基本原則和基本制度，將生態環境補償制度上升為環境保護法基本制度的范疇，使國家生態環境補償機製法制化。

相關環境保護法律制度

修改完善《中華人民共和國水土保持法》、《中華人民共和國環境影響評價法》等。對於已確立水土保持生態補償制度要進一步具體化、完善化，使之具有可操作性和科學性。對其他資源保護和污染防治法增加水土保持生態補償內容，尤其是水土保持生態補償要融入《中華人民共和國環境影響評價法》中，「環境影響評價能解決和滿足水土保持生態補償融入環境保護實踐所需各種條件，又具備獨特優勢和便利。」修改某些環境保護標准，在對水土資源系統生態服務功能的指標、監測手段、計量技術、補償標准等方面的研究取得進展，對水土資源系統生態服務功能損益的數量化標准較為統一後，修改環境保護標准中的某些環境質量標准，為水土保持生態補償的順利開展奠定堅實的技術基礎。

相關自然資源法律制度

資源產權界定是建立水土保持生態補償制度的基礎。要對佔有和利用資源的權利進行初始分配，從而確定誰應該負有補償的責任，誰應該具有被補償的權利。要進一步完善資源產權制度，建立以市場機制為主導的資源價格制度，構建科學合理的自然資源定價機制。在此基礎上構建科學的補償標准制度。改革現行的資源稅、費制度。重新界定資源稅、費的內涵和調節重點，增加生態價值補償功能；加強補償費的徵收與管理工作，從其中獲得的稅費收入直接形成水土保持生態補償基金，用於水土保持建設。完善《土地復墾條例》，明確企業、中央政府、地方政府、當地居民等利益相關者在復墾中的權利與義務，借鑒美、德「復墾專項基金制度」，設立復墾專項基金。

配套法規、規章制度

「配套法規」指的是根據法律規定要求制定的與法律配套的行政法規、規章、技術規范和標准、地方性法規等規范性文件的總稱。配套法規是法律體系的重要組成部分，制定配套法規是立法工作的一個重要環節，也是法律有效實施的一個前提。現行的水土保持生態補償的很多重要的配套法規遲遲沒有出台，導致了水土保持生態補償制度的運行。

——制定完善地方性法規。由地方人民代表大會及其常委會根據本地區實際情況制定出台水土保持生態補償地方性法規。

——制定完善行政法規。由國務院根據全國水土保持生態補償的情況出台《國務院關於生態補償若干政策措施的規定（或指導意見）》。

——制定完善地方規章。由省、自治區、直轄市及較大市政府根據國家法律、地方性法規出台具體的實施辦法。

——制定完善行政規章。國務院各部門以補償相關法律為依據，以法律賦予的職責為依據，以《國務院關於生態補償若干政策措施的規定（或指導意見）》為指導出台具體的管理規定，指導部門的水土保持生態補償工作的順利實施。

二、水土保持生態補償的法律制度內容

（一）補償主體

主要包括下游對上游的補償、生態受益區對生態保護和建設區的補償、資源使用者對資源所有者和資源開發受害方的補償等。有些補償主體是比較明確和具體的，如礦產資源、水能開發的開發商、消費者及資源開發影響區、確定的受支援地區與支援地區；有些補償主體和受益程度是不明確、不具體的，如上游與下游、生態保護區與受益區。由於補償主體（補償方與被補償方）明確與否不同，建立和實施補償的方式、時間和步驟也不相同。

（二）補償標准

包括充分補償和必要補償。從經濟學角度來講，水土保持生態補償中的充分補償是指補償的價值至少不得低於由於水土流失和生態環境惡化造成的全部經濟損失或為防治水土流失而採取水土保持措施所必須的費用。據中國水土流失與生態安全科學考察專題研究初步成果，全國因水土流失造成的經濟損失，2000年為1887億元，全國水土保持措施的生態服務價值2004年達4.8617萬億元，可見水土資源損失和生態破壞造成的經濟損失是巨大的；水土保持的生態服務價值也是巨大的；但實際上，由於環境破壞所帶來的經濟損失很難直接、准確地計算，充分補償難以做到，因此，從實際情況來看，水土保持生態補償包括其他補償都適宜採取必要補償的標准，具體的補償數額要根據支付能力、社會經濟發展水平等多種因素綜合考慮。

（三）補償方式

水土保持生態補償方式包括政策補償、資金補償、實物補償、智力與技術補償等政策補償主要是對特殊的區域，如水土流失嚴重地區、老少邊窮地區、革命老區實施特殊的優惠政策，包括稅賦優惠政策，拍賣等政策；資金補償主要有中央財政轉移支付、項目支持、徵收水土保持生態補償稅（費）用於水土流失治理和生態保護；實物補償主要是對農戶實施水土保持或生態環境保護政策（如退耕還林、退牧還草、免耕、坡改梯後造成的損失進行物質上的補償，如糧食補貼、化肥、除草劑以及機械設備等物質補償；智力與技術補償則是對水土保持措施實施後，組織技術人員推廣配套知識和應用技術，如舍飼圈養、水土保持耕作措施等。

（四）補償原則

受益主體明確的，按照「誰受益，誰補償」的原則，對受益者徵收水土保持生態補償專項基金，用於水土流失治理。對有明確的受益載體的上下游或區域間實施直接補償。無明確受益載體的，通過政府強制徵收稅費等方式，運用財政轉移支付實現補償，支持治理區水土保持生態建設。目前，以財政轉移支付形式應用較多，補償方式較為單一，國家或地方政府有關部門由於補償主體不明確，採取財政轉移支付，來激勵水土保持和生態環境保護與建設。

三、創新水土保持生態補償法律制度

（一）制定《生態補償法》及《水土保持生態補償法》

考慮到法律出台的程序性和生態補償工作的急需，建議分三步走：首先，在法規正式出台前，急需出台《國務院關於生態補償若干政策措施的規定（或指導意見）》；在此基礎上，制定出台《水土保持生態補償條例》；在相關條件成熟時，出台《水土保持生態補償法》。在法律中明確補償主體受益人、自然生態（作為資產狀態的資源與生態）、社會（作為資源生態載體的區域）；補償對象為受到損害或者威脅的主體，包括資源與生態本身、企業等；補償資金來源以及補償模式等。

（二）建立水土流失生態風險基金制度

比如礦產資源的開發使得礦區以至更大范圍面臨水土流失和生態破壞風險，有些風險是無法預測的，也是礦產資源的開發者根本無力承受的。這時，這種風險必然轉化為一種由政府和社會承受的風險。建立水土流失生態風險基金可以防患於未然。風險基金來源於礦產資源開發者、地方財政收入或專項資金以及財政轉移支付資金等；其使用應有嚴格的條件限制，主要適用於預防無法預測的水土流失生態風險，由於不可抗力原因導致的生態風險損失；使用的范圍應限定為礦產資源開發者沒有能力承擔的部分。

（三）建立補救性水土保持生態補償制度

有些開發建設項目的可行性方案，需要先期進行環境影響評價。通過環境影響評價可以明確資源開發項目面臨哪些生態環境風險，需要有哪些水土保持的治理項目。為此，開發者根據發展生態環境規劃、項目所處環境區域的狀況、環境影響評價對生態環境保護的要求，建立環境治理恢復保證金，用於資源開發過程對環境污染和破壞的治理與恢復。

四、完善水土保持生態補償的法律責任體系

（一）建立與行政獎懲掛鉤的行政責任體系

進一步完善政府生態環境保護目標責任制，明確規定政府具體的環境保護目標及其評價指標體系、評價辦法，以及未達到環境保護目標應承擔的法律責任，特別是政府及其領導人的法律責任。通過完善立法，明確規定法律責任，並依法追究法律責任，有效約束政府各種濫用權力的行為，促使政府把經濟發展和環境保護結合起來，為環境行政執法營造良好的宏觀環境。通過完善立法，明確政府、環境保護行政主管部門、政府其他工作部門的關系以及各自的分工和許可權，確立環境保護行政主管部門在環境行政執法體系中的主體地位。環境保護行政主管部門擁有法律法規規定的監督管理職權，政府和其他工作部門不得干預環境保護行政主管部門對具體案件的查處，同時政府及其他工作部門必須密切配合環境保護行政主管部門的執法工作，否則要承擔法律責任。要建立健全環境行政執法的責任追究機制，擴大社會監督的有效途徑。在繼續落實和完善現行的行政處罰聽證和復議制度、環境稽查制度的基礎上，我國還應當在法律中規定環境行政公益訴訟，強化環境行政執法的司法監督。通過環境行政公益訴訟，廣泛賦予社會公眾出於環境保護的公益目的提起訴訟的主體資格，尤其是針對環境保護行政主管部門的行政不作為和消極作為的公益訴訟，從而將這些環境行政違法行為置於司法監督之下。

（二）建立基於公民生態權利的民事責任體系

我國《中華人民共和國民法通則》第一百三十四條規定了停止侵害，排除妨礙，消除危險，返還財產，恢復原狀，修理、重作、更換，賠償損失，支付違約金，消除影響，恢復名譽，賠禮道歉等十種承擔民事責任的方式。《中華人民共和國環境保護法》第四十一條還規定「造成環境污染損害的，有責任排除危害，並對直接受到損害的單位或者個人賠償損失。」《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國大氣污染防治法》等其他的環境保護法律法規中也都有類似規定。由於水土流失而給人類帶來的災難是一種特殊的侵權行為，因此，即使適用於一般侵權行為的責任形式，也未必適用於承擔環境民事責任的方式。如返還財產雖然是普遍適用的侵權民事責任方式，但是，它一般是指不法行為人應按照所有人的要求返還其非法佔有的財產，且財產的原物依然存在。顯然這不適合作為環境侵權的民事責任方式，因為環境侵權的受害人並不是其財產遭到侵佔，而是其身體或財產受到污染和侵害。此外，修理、重做、更換和支付違約金是典型的合同民事責任方式，也不適用於環境侵權。結合有關環境保護法律法規的規定以及司法實踐，並按照其是否具有積極性防治功能的性質，我們把民事責任歸於停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀，以及賠償損失。

（三）加大處罰力度，強化刑事責任

我國水土流失嚴重的問題始終得不到很好解決的一個關鍵就是處罰力度太輕，對破壞行為不能形成威懾力。因此要強化環境刑事責任，加大對生態環境違法犯罪的打擊力度，擴大環境責任主體承擔環境刑事責任的范圍，把環境犯罪的客體由對人身和公私財產的重大損害擴大到對環境要素的生態價值破壞。完善1997年修訂的《中華人民共和國刑法》第六章第六節中有關破壞環境資源保護罪的規定。按水土保持生態補償的要求，對《中華人民共和國刑法》的立法完善，主要是完善其立法目的，要從保護生命、健康和財產安全轉向包括生態系統的保護。修訂後的《中華人民共和國刑法》雖然將環境犯罪獨立出來進行規定，但生態保護的指導思想並沒有貫徹始終，這明顯體現在環境犯罪的構成要件上。有些罪名注重保護的是人身和財產，對生態利益的損失沒有納入考慮的范圍。如《中華人民共和國刑法》第三百三十八條規定，「違反國家規定，向土地、水體、大氣排放、傾倒或者處置有放射性廢物，含傳染病病原體的廢物，有毒物質或者其他危險廢物，造成重大環境污染事故，致使公私財產遭受重大損失或者人身傷亡嚴重後果的，處三年以下有期徒刑。」按犯罪的構成要件，構成該罪的客觀方面的必要條件是「嚴重的危害後果」，表現為公私財產的重大損失或者人身傷亡的嚴重後果，即該罪的結果要件只是人身和財產。這一規定反過來說明若沒有人身傷亡和財產重大損失，即使造成了重大環境污染也不構成重大環境污染事故罪。這與該罪設立的目的是為了保護公民的環境權益，包括清潔、舒適的環境權益和合理開發利用並可持續發展的環境資源保護權益等相違背的。還有一些罪名如非法處置進口固體廢物罪、擅自進口固體廢物罪、盜伐、濫伐林木罪等環境犯罪的規定也有類似的問題。所以對《中華人民共和國刑法》主要是修改其立法目的。

我國現行的制度運行機製表現為適應計劃經濟體制的行政強制實施的特徵。水土保持生態補償制度本質上是一種經濟激勵機制，是以社會主義市場經濟體制的建立為基礎的。在設計水土保持生態補償制度的運行機制中應逐步轉向行政強制與經濟刺激相結合，並輔以行政指導機制和公眾參與機制，充分利用市場配置資源的手段，從而為水土保持與社會經濟的科學發展提供良法保障。

D. 　水土保持生態補償政策體系構建

法律的剛性規定需要一些因地制宜的柔性政策進行補充。由於中國幅員遼闊，東、中、西部自然條件和社會發展階段差異巨大，在水土保持生態補償方面需要制定因地制宜的梯度政策，而法律的基本原則之一就是「法律面前人人平等」，難以實行差別對待，使得全國通行的法律法規難以保護「弱勢地區」的權益，而弱勢地區往往是重要的水土保持生態功能區，如西部地區是我國主要大江大河的發源地和重要的生態屏障區，經濟發展落後，財力有限，難以承擔生態補償的主體責任，需要經濟發達地區的援助和支持，這一矛盾的協調就需要富有彈性和柔性的政策體系來實現；其次，不同地區自然條件和社會發展階段的巨大差異，也使得生態補償的標准、途徑、資金來源和補償手段等技術環節存在著巨大的差異，難以統一和規范，因此，需要本著因地制宜的原則，通過制定不同地區的水土保持生態補償政策來實施。

因此，在我國水土保持生態補償法律地位得以確立的前提下，盡快建立和完善水土保持生態補償政策體系，是水土保持生態補償實踐層面得以推動和實施的關鍵。水土保持生態補償政策體系的建立和完善主要應從兩個方面入手，一是整合現有的水土保持生態補償相關政策；二是制定水土保持生態補償的專項政策，建立水土保持生態補償制度。水土保持生態補償的目的是通過調整水土保護相關利益者經濟利益關系，實現保護水土資源系統、維護整個生態系統的服務功能。而從現有的水土保持生態補償相關政策來看，均不能滿足上述需求，在政策設計中存在內容不全，目標不明確，手段單一和部門利益化等問題。因此，從長遠發展來看，需要從維護整個生態系統的生態服務功能的角度出發，整合現有的水土保持生態補償相關政策，制定水土保持生態補償的專項政策，建立水土保持生態補償制度。

一、指導思想、目標及原則

水土保持生態補償政策體系的建立是一項復雜的系統工程，必須要以明確的指導思想為統領，以明確的補償原則為核心，以明確的實現目標為指向，統籌規劃，系統設計，才能保證水土保持生態補償政策的制定具有全局的系統性、問題的針對性和實踐的可操作性。

（一）指導思想

在此必須明確提出水土保持政策體系的構建必須以可持續發展戰略為指導思想。所謂可持續發展，就是既要考慮當前發展的需要，又要考慮未來發展的需要，不要以犧牲後代人的利益為代價來滿足當代人的利益需求。它有兩個基本點：一是必須滿足當代人的需求，否則就無法生存；二是今天的發展不能損害後代人滿足需求的能力。可持續發展思想為我們指出怎樣實現科學發展、可持續發展和永續發展的路徑，就是要實現經濟、社會和生態環境的協調發展，不能以犧牲生態環境為代價博取短期的快速發展。水土資源作為生態環境的基礎性要素，水土保持則是生態系統功能得以恢復、保持和增強的基本條件，因此，水土保持生態補償完全符合可持續發展思想的基本精神，理應成為水土保持政策體系制定的指導思想。

（二）目標

目標是指水土保持生態補償所要達到的效果。根據我國水土流失及土壤侵蝕的現狀及特點，確定水土保持生態補償的目標是解決諸如重要生態功能區、流域、礦產資源開發以及水利、水電、基礎設施等大型工程建設區水土資源生態功能退化問題，恢復、改善和維護生態系統的生態服務功能。

（三）原則

水土保持具有外部性，所謂外部性是指在實際經濟活動中，生產者（或消費者）的活動對其他消費者和生產者產生的超越於活動主體范圍的嚴重影響，它是一種成本或效益外溢的現象。根據影響的結果，外部性可以分為外部經濟性和外部不經濟性兩種：對外界造成有利影響的稱為外部經濟性，如水土保持、植樹造林、治理大氣污染等活動；對外界造成不利影響的稱為外部不經濟性，如隨意排放污水、亂采濫伐森林、草原過度放牧等造成水土流失、土地沙化等活動。根據經濟外部性理論，經濟外部性應該內部化，即由行為人承擔經濟外部性的後果。具體說來，產生外部不經濟性的行為人應該向受害者支付相應的補償，產生外部經濟性的行為人應該從受益人那裡獲得相應的補償。如水土保持生態建設就具有明顯的外部經濟性，流域上游大規模的水土保持綜合治理，不僅使當地受益，而且也給下游地區帶來直接或間接的效益；反之，嚴重的水土流失不僅使當地人民群眾受害，而且也會給江河下游帶來災難。近年來肆虐於我國北方的沙塵暴、造成嚴重損失的洪水災害等，帶來明顯的外部不經濟性，便是經濟外部性理論的明證。依據外部性理論，水土保持生態補償的原則應該是受益者或破壞者支付，保護者或受害者被補償。

二、政策手段

通過對國內外生態補償實踐手段的歸納研究，我國水土保持生態補償可採用的手段主要包括：公共政策（財政政策、稅費和專項資金、稅收優惠、扶貧和發展援助政策、經濟合作政策）、市場手段（生態標志、排污權交易、水資源交易模式、生態建設的配額交易）。

●財政政策。縱向財政轉移支付，指中央對地方，或地方上級政府對下級政府的經常性財政轉移。

●稅費和專項資金。稅費既是內化外部成本和激勵主體改變行為的經濟手段，又是政府財政的重要來源。

●稅收優惠、扶貧和發展援助政策。對被補償地區實行稅收優惠、扶貧和發展援助是生態補償政策的重要輔助手段，主要目的是補償發展機會成本的損失。

●經濟合作政策。根據地方經驗，經濟合作的形式是多種多樣的，如建立「異地」開發區、清潔型產業發展項目投資、人力資源培訓、創造就業機會等。

●生態標志。這里，廣義的生態標志物品和服務既包括產品生態標志，如生態（有機）農產品，也包括旅遊景區和文化或生物遺產地標志。所以，應鼓勵生態功能保護區和較大流域水土資源保護區積極發展生態標志物品和服務，將當地的生態優勢轉化為產業優勢，並由廣大的消費者支付水土保持生態補償的費用。

●排污權交易是在運用污染物排放總量控制政策，保護和改善區域生態環境質量的前提下，利用市場規律及環境資源價值原則的特有性質，在環境保護主管部門的監督管理下，各個持有排污許可證的單位在有關政策、法規的約束下進行排污指標（排污權）的有償轉讓或變更的活動，使生態環境容量的資源屬性得到體現。排污權交易從我國目前的實踐情況看主要分為水污染物排污權交易和二氧化硫排污權交易。

●水資源交易模式。水資源的質和量與區域生態環境保護狀況有直接關系，通過水權交易不僅可以促進資源的優化配置，提高資源利用效率，而且有助於實現保護生態環境的價值，因而可以作為實施生態補償的市場手段之一。經過多年努力，中國已經在一些流域實行了水量分配製度，全面實行取水許可制度，基本構建了水權交易制度框架，並在水資源的管理、開發、利用中發揮了一定的作用。基於不同的水量分配方式，中國的水權交易有跨流域交易、跨行業交易和流域上下游交易等不同形式。

●生態建設的配額交易。配額交易是利用市場機制開展生態環境保護的重要舉措，配額交易最著名的應用是《京都議定書》中關於削減二氧化碳的重要實施途徑之一，目前只在歐盟成員國內部進行探討。廣東省環境保護局倡導建立自然保護區的配額交易制度，擬用於山區和平原地區之間的生態補償，未來15年該思路可能在廣東省環境保護中進行探討和實踐。

三、適用范圍

補償的途徑是解決具體的補償政策和具體補償類型之間的匹配關系及適應性問題。也就是說水土保持生態補償政策的制定要有明確指向和目標，這樣才能使政策的制定具有針對性，才能使補償政策落到實處，才能較為明確地界定補償主體和補償對象。

●縱向財政轉移支付政策。適宜用於國家作為唯一補償主體和西部經濟落後地區的水土保持生態補償，實現補償功能區因保護水土資源系統而犧牲經濟發展的機會成本。其中，生態建設和保護投資政策，包括中央和地方政府的投資。中央政府的生態建設和保護投資政策主要適用於國家大型水土保持生態建設工程項目。

●橫向財政轉移支付政策。即地方同級政府的財政轉移支付，適宜用於西部經濟落後地區的水土保持生態補償、民間水土流失的治理大戶、農民個體的水土保持生態建設行為。與縱向財政轉移支付的補償含義不同，受益地方政府對保護地地方政府的財政轉移支付應該同時包含生態建設和保護的額外投資成本和由此犧牲的發展機會成本。

●稅費和專項資金。向經濟發達和欠發達地區公民和組織徵收水土保持稅（費），並建立專項資金（基金）用於國家履行水土保持生態補償的責任是一個好的政策方向。但考慮到中國目前的財稅政策改革思路，開征新的稅種有較大困難，需要時日。然而，針對礦產資源開發造成的嚴重水土資源破壞的生態環境問題開征水土保持生態補償費，或在現有資源補償費的基礎上增加一個水土保持生態補償費是非常必要的。征費收入可以建立專項基金，用於治理礦產資源開發引發的大規模水土資源破壞問題及其歷史遺留問題。這一生態補償手段主要適合於對礦產資源開發區水土資源的保護。

●稅收優惠、扶貧和發展援助政策。稅收優惠包括稅收分成比例調整和稅收減免兩個方面。將現有扶貧和發展援助政策向補償地區傾斜和集中，就可以發揮水土保持生態補償的作用。國家的稅收優惠、扶貧和發展援助政策主要向國家西部經濟落後的生態功能區傾斜，地方的相關政策可以向所屬補償區域傾斜。這一手段是用於國家重要水土保持生態功能保護區及經濟發展落後區的水土資源保護。

●經濟合作政策。開展經濟合作是解決補償主體復雜難以確定的水土保持生態補償問題（跨區域的流域水土保持生態補償）的重要輔助政策，其目的是補償流域上游地區犧牲的發展機會成本。

●生態標志。生態標志制度是一項廣泛發展的制度，可以作為重要水土保持生態功能區和流域水土保持生態補償的一種創新政策工具加以應用。

●排污權交易是在運用污染物排放總量控制政策。該項政策是通過市場機制的手段實現污染物排放總量控制，有利於生態系統整體服務功能的保護。

●水資源交易模式。是通過市場機制的手段促進資源的優化配置，提高資源利用效率，而且有助於實現保護生態環境的價值。

●生態建設的配額交易。配額交易是利用市場機制開展生態環境保護的重要舉措，有利於對生態環境整體服務功能的改善。在具體的政策設計時可以根據不同的補償類型特點，從指導思想、目標、原則、補償手段和途徑綜合考慮系統設計，這樣使我國水土保持政策的制定更加規范和統一，為水土保持生態補償政策體系的建立奠定基礎。

圖14-1水土保持生態補償政策法律體系

E. 荒漠化防治工程，水土保持生態修復的定義

荒漠來化:發生在乾旱半乾旱及一自些半濕潤地區的土地退化,是氣候變異等自然原因與人類過度經濟活動相互作用的產物。主要表現：耕地退化，草地退化，林地退化而引起的土地沙漠化石質荒漠化和次生鹽漬化。防治措施：合理利用水資源，利用生物措施和工程措施構築防護體系，調節農林牧用地之間的關系，採取綜合措施，多途徑的解決農牧區的能源問題，控制人口增長。
廣義的水土保持生態修復是指：在特定的土壤侵蝕地區，通過解除生態系統所承受的超負荷壓力，根據生態學原理，依靠生態系統本身的自組織和自調控能力的復合作用，使部分受損或完全受損的生態系統恢復到相對健康的狀態。
狹義的水土保持生態修復是指：在特定的土壤侵蝕地區，通過解除生態系統所承受的超負荷壓力，根據生態學原理，依靠生態系統本身的自組織和自調控能力的單獨作用，或輔以人工的調控作用，使部分受損的生態系統恢復到相對健康的狀態。

F. 搞好水土保持生態建設促進城市協調持續發展

焦居仁

（水利部水土保持司）

一方水土養一方人。水是生命之源，土是生存之本，水土資源是人類生存和經濟社會發展最基本的物質基礎，又是國家重要的戰略性資源。水資源的可持續利用，是經濟和社會可持續發展極為重要的保證。

長江、黃河等母親河撫育了中華兒女。我國城市大多因水而生，傍水而建，有水就有活力，水資源和土資源為人類生存和經濟社會發展作出了不可磨滅的貢獻。

我國水資源緊缺，經濟社會要又好又快地發展，對水資源提出了新的需求，特別是城市快速發展，與水息息相關，水資源已經成為重要的制約因素，形勢嚴峻，必須統籌規劃。

一、我國水資源簡況

根據水利部水利水電規劃設計總院和南京水利科學研究院編制的《節水型社會建設「十二五」規劃》，可知我國水資源簡況。

我國水資源短缺，供需矛盾突出。水資源總量28412億立方米，人均佔有水資源量已不足2100立方米，約為世界平均水平的28%，耕地畝均水資源佔有量1500立方米左右，為世界平均水平的一半左右。

我國水資源時空變化大、分布不均，且與生產力布局不相匹配。北方地區國土面積、人口、耕地面積和GDP，分別佔全國的64%、46%、60%和45%，但其水資源總量僅佔全國的19%，其中黃河、淮河、海河3個區水資源總量合計僅佔全國的7%，人均水資源佔有量不足450立方米。

二、我國江河流域水生態系統四大問題

我國江河流域生態系統存在四大問題：洪澇災害、乾旱缺水與河道斷流、水質污染、水土流失；江河綜合治理有四大重點和目標：堤防不決口、河道不斷流、污染不超標、河床不抬高。水土流失問題和水土保持工作受到了國家重視和支持，納入了國家和部門規劃。

（一）洪澇災害

黃河是「地上懸河」，洪水含沙量大，河道沖淤變化劇烈，造成了下游防洪的嚴重性。根據黃委會實測資料分析，1950～1998年下遊河道共淤積泥沙92億噸，與20世紀50年代相比，河床普遍抬高2～4米。目前河床高出背河地面4～6米，局部河段高出10米以上。1996年8月，花園口站洪峰流量7600平方米/秒，其水位比1958年的22000平方米/秒的大洪水還高0.91m。

（二）水資源緊缺，乾旱缺水，河道甚至斷流

我國洪澇和乾旱災害問題頻發。1998年的南北大水，我們記憶猶新，2010年春天以來我國西南地區大旱，近在眼前，其中雲南、貴州是最嚴重的，其中又尤以雲南為最！2010年8月甘肅舟曲發生特大山洪泥石流災害，災害發生原因是多方面的。大自然的變化是不以人的意志為轉移的，也是人類無法改變的；但人類破壞生態的活動，違背自然規律的做法等加劇了氣候變化，在事實面前，不能不引起大家再次深思和重視。

人和自然和諧，遵循自然規律，走科學發展道路，是我們的必然選擇。

北京市缺水，除了使用地下水以外，還要依靠密雲水庫、懷柔水庫、官廳水庫等，把水引到城市。開展建設的南水北調中線應急供水工程，2008年9月18日正式向北京供水，目前是把河北省石家莊市以西、太行山區的黃壁庄、崗南、王快和西大洋幾個水庫的水送往北京，年輸水能力10億立方米，2008年輸送水3億立方米。

（三）水質污染

一是工礦企業的點源污染；二是面源污染。水土流失作為載體，是造成農葯、化肥、畜禽養殖、農村垃圾等面源污染的重要原因。目前全國1/3以上的國土面積存在水土流失問題，江河湖泊普遍存在面源污染，不少地區的生態環境已超出其承載能力。據中國水土流失與生態安全科學考察估算，每年水土流失給我國帶來的經濟損失相當於GDP的2.25%左右，帶來的生態環境損失難以估算。

（四）水土流失嚴重

水土流失是我國頭號環境問題，關繫到國家生態安全、糧食安全和防洪安全，城市發展與此緊密相關。

1.以遙感成果變化趨勢，解讀我國水土保持形勢

通過兩次遙感調查成果，監測到的兩次水土流失的狀況及其10年來的發展變化趨勢可以看出：

全國水土流失總面積由367.03萬平方千米，減少到355.55萬平方千米，凈減少11.48萬平方千米。部分地區有改善，水力侵蝕面積在減少，侵蝕強度有所減輕；部分地區還在惡化，風力侵蝕面積呈增長趨勢，侵蝕強度在加重。全國風力侵蝕面積由187.61萬平方千米增加到190.67萬平方千米，凈增3.06萬平方千米，年均擴展3060平方千米。

土壤在流失，耕地在減少，面源污染在加重。我國人多水少，人地矛盾突出，水土流失進一步加劇了這一矛盾。近50年來，我國因水土流失而損失的耕地達333.33萬公頃，平均每年約6.67萬公頃。黃土高原水土流失嚴重區每年流失表土達1厘米以上，東北黑土區一些地方耕作層厚度由開墾初期的1米左右降到現在的不足20厘米，不少地方耕作層表土已流失殆盡，喪失了生產能力。北方土石山區土層厚度不足30厘米的土地面積占總面積的比例高達77%，西南岩溶區、長江上中游和西南諸河區分別達到42.1%和18.8%。

2.防沙治沙

2000年3～4月的沙塵暴鋪天蓋地，這是水土流失風力侵蝕的典型表現，經過我們策劃，在2000年5月成功製作了一期「沙漠離我們有多遠」的《焦點訪談》節目，引起朱鎔基總理重視，指示要親自沿著這期節目的路線去視察防沙治沙。成行回京後，有關部門抓緊規劃，京津風沙源、首都水資源、塔里木河、黑河等綜合治理工程相繼上馬。

3.新形勢下的新問題

城市開發建設中人為造成新的水土流失。

我國開發建設項目亂開濫挖、亂倒濫棄的現象十分嚴重，江河溝道成其垃圾場，造成的水土流失令人觸目驚心！給防洪保安帶來極大的危害。

三、人水和諧，遵循自然規律，支撐城市協調持續發展

重要批示，戰略部署。江澤民總書記1997年8月5日在姜春雲副總理的調查報告上作了重要批示：「看了這個調查報告，感到很高興，陝北地區治理水土流失，改善生態環境的措施和經驗是好的」；發出了建設秀美山川的偉大號召。黨中央跨世紀的戰略性的重要批示，使我國水保生態建設進入了治理水土流失、改善生態環境、建設秀美山川、促進持續發展為主要特徵的新的發展時期。1999年江澤民總書記在西安發出了西部大開發偉大號召，生態建設和保護是西部大開發戰略的根本和切入點。

水土流失是我國頭號環境問題（人大環境與資源保護委員會原主任委員曲格平1996年語）；水土保持是我們必須長期堅持的一項基本國策（國發[1993]5號文）；江澤民總書記1999年6月在鄭州主持召開黃河治理開發工作座談會強調：「幾十年的經驗證明，必須把水土保持作為改善農業生產條件、生態環境和治理黃河的一項根本措施，持之以恆地抓緊抓好。」以此確立了水土保持的地位和作用。

水利部原部長汪恕誠指出，要以科學發展觀指導水生態系統建設。可持續發展水利理論按照人對水的5個需求層次不斷展開：生活飲水安全需求，防洪安全需求，糧食安全需求，經濟發展需求，生態保護需求。

以科學發展觀為指導，堅持人水和諧，遵循自然規律，要以水土資源的承載能力和人口環境容量為前提，統籌城市規劃，協調各方持續發展，建設生態文明。

（一）防洪保安

城市規劃要保證人民群眾生命財產安全，防洪保安第一位。應對策略是人和自然和諧，順應自然規律，給洪水以出路。水政監督執法工作與防洪保安工程建設兩手抓、兩手硬。

長江三峽工程重要作用之一就是保中下游防洪安全。

當前，要搞好防禦山洪、滑坡、泥石流等地質災害工作。預防為主，綜合防治。在搞好滑坡、泥石流普查的基礎上，分別提出對策，如：加強監測，搞好預警，制定預案；搞設計，進行處理；或者採取移民等措施，確保安全。

（二）保障用水安全

應對水資源緊缺的策略是建設節水型社會，保障生活、生產、生態用水。

（1）貫徹落實《節水型社會建設「十一五」規劃》，實行最嚴格的水資源管理制度，取得重要進展。《規劃》的主要目標和節水指標已如期完成。水資源利用效率和效益明顯提高。全國萬元工業增加值用水量從「十一五」末的173立方米，下降到2009年的117立方米（以2005年不變價格統計），年均下降10%。

（2）節水型社會四大體系和制度建設框架已經建立。節水管理體制進一步理順，節水機制逐步建立。從中央到29個省區市成立了節約用水辦公室。政府主導、市場調節、公眾參與的節水機制進一步健全。

（3）節水工程建設取得實質進展。農業節水、工業節水、城鎮生活節水和非常規水資源利用（污水再生利用、雨水利用、海水淡化和海水直接利用、礦井水與苦鹹水利用等）取得實質進展。

（4）跨流域引水。規劃構築我國水資源「四橫」（長江、淮河、黃河、海河）「三縱」（南水北調調水：東線148億立方米、中線130億立方米、西線170億立方米）優化配置網路。

（5）合理開發利用水資源有利於水土保持生態建設。水利是我國最重要的生態系統建設工程，為國民經濟和社會發展作出了巨大貢獻。在我國西北地區，有水就有綠洲，無水一片荒涼。塔里木河和黑河都是通過緊急輸水來挽救其下游生態危機的，2000年之後，每年都進行輸水。

（三）應對水污染的策略是發展綠色經濟、嚴格排污權管理，搞好防污治污工作

（四）綜合防治水土流失，實施生態修復工程

要堅持具有中國特色的水土保持綜合治理技術路線，也是我國生態建設的正確技術路線，同時要實施生態修復工程。

實施生態修復是一場順應自然規律的重大變革。退耕還林還草、封山禁牧，由以糧為主，到林牧主導；由無節制地放牧，年年種樹不見樹、年年種草不見草，到舍飼養畜；由掠奪式的開發，到以人為本、人與自然和諧相處；由四面八方抓治理，到實施「小范圍治理、大面積保護」的方針；以人性的視角，解決了國家要「被子」（植被）和農民要票子這一對矛盾，走出了既要改善生態系統、又能增加農民收入的「雙贏」之路。這些都說明水土保持生態建設在理念上、思路上從傳統往現代轉變，以水土資源承載能力和環境容量許可為前提，尊重科學，遵循自然規律，實現經濟社會的可持續發展；實質是廣大幹部群眾對於建設生態文明的追求，體現了建設生態文明的新目標。促進了當地幹部群眾觀念和生產方式的轉變，實現了生態環境和農牧業發展的良性互動，起到了事半功倍、一舉多得的效果，實現了水土保持歷史性的突破。

四、從源頭抓起，搞好城市水土保持生態建設工作

1995年8月，水利部副部長朱登銓在深圳市主持召開了部分沿海城市水土保持工作座談會，把水土保持與城市化進程中的開發建設活動和水土保持、環境保護聯系在一起。1996年9月27日《焦點訪談》以深圳市布吉河洪水泥沙堵塞橋孔為由頭，報道了「警惕城市水土流失」，進一步引起各地重視。之後，水利部在深圳市召開了全國城市水土保持工作會議，開創了水土保持生態建設進入城市的新局面。

（一）搞好城市水土保持工作

深圳市高度重視水土保持生態建設，與大連、青島等是水利部和財政部聯合命名的10個「全國水土保持生態環境建設示範城市」之一。

深圳市開創城市水保新局面。深圳市把水土保持生態建設納入建設園林式、花園式現代化的國際性城市的戰略部署，明確水土保持為其提供生態保障。2001年機構改革時，專門成立了深圳市水土保持辦公室，行政編制5人；1997～2000年投入1.5億元，治理水土流失。深圳市對於廢棄的採石場，開展設計，投入大量資金，進行綜合治理，綠化美化，有的還開發成環境優美的居住小區。深圳鹽田港辦公大樓背後的山坡，工程綠化防護搞得好；清林徑水庫邊坡防護有特色。水土保持工作為改善環境、提升投資環境的競爭力、保障經濟社會持續發展作出了貢獻。

遼寧省大連市，一是成立水土保持工作領導小組，匹配經費，制訂方案；二是修訂城市水土保持規劃；三是完善各項制度，加強執法人員培訓；四是加大宣傳力度，嚴格執行「三同時」制度；五是抓好恢復治理和補償費返還治理示範工程建設；六是為了喚起廣大群眾的重視，加大宣傳力度，專門開辟了水土保持一條街。

山東省青島市，一是制訂了操作性較強的實施方案；二是開展了規范化建設工作；三是加強了法律法規建設和監督執法隊伍建設；四是在監督管理工作中，嚴格按程序辦事；五是認真執行水保方案編制、審批、實施和驗收制度；六是水土保持補償費的徵收與使用管理走上了正軌；七是開展了示範工程建設；八是把水土保持方案審批與其他的行政審批、收費，放在一起辦公，方便各建設單位。

（二）開發建設項目實施水土保持方案及「三同時」制度異彩紛呈

建設項目在國家發改委審批核准立項時，水利部依法審批的是：①在做好水資源規劃和項目論證基礎上，申請取水許可；②編制並報批水土保持方案報告書。

國家重點工程如長江三峽、黃河萬家寨、瀾滄江小灣電站、南水北調、青藏鐵路、西氣東輸、川氣東送、廣東陽江核電站、福建可門發電廠等一大批核電、石油、天然氣、水利水電、公路、鐵路、民航、煤礦、城建和農村生態工程項目，都能夠認真執行水土保持方案和「三同時」制度，人為水土流失加劇的趨勢初步得到遏制，減輕了水土流失，保護改善了環境。

長江三峽工程全面重視並認真實施水土保持方案，開展了生態建設工程，修建了環境公園；下岸溪採石場的高邊坡，科研和施工單位一齊上，嘗試掛網、植被混凝土等多種措施，加強防護；長江三峽茅坪溪副壩右壩頭棄渣場的植被恢復搞得好，並開展了水土保持監理和監測工作；在壇子嶺形成了新的游覽區。

神華集團神東億噸級煤田，重視實施礦區水土保持方案、土地復墾和沙化、退化土地的防治工作，開展了大范圍防沙治沙工程，卓有成效。在露天礦採取回填方式，復墾土地，發展三產；在井采區，對於地表裂縫、地面塌陷、地下水下降的地區，以科技為先導，採取回填處理、異地造田、修建水利設施、移民搬遷等措施，取得了成效。

各地高速公路兩側的邊坡綠化，是一道道亮麗風景線，有口皆碑。高速公路樹立了高邊坡工程防護與綠化、生態綜合治理樣板工程。

中石油西氣東輸管道工程，在新疆到上海長達4000千米的管道線路上，採取工程措施和林草植被恢復措施，防治水土流失，改善環境。西氣東輸二線工程，干線和支線總長度8000千米，認真實施水土保持方案及其「三同時」制度。

青藏鐵路施工，千方百計保護地表土及其植被，十分重視水土保持和環境保護，被樹立為全國典型。

五、創新發展，城鄉統籌，北京市建設生態清潔小流域

近幾年來，北京市以水源保護為中心，創造性地提出了「構築水源保護三道防線、建設生態清潔小流域」的水土保持生態建設工作新思路，統籌水土資源規劃，從源頭抓起，一條一條小流域（溝道）扎實推進，群眾擁護，效益顯著，展現了廣闊的發展前景。

三道防線建設措施布局因地制宜，重點突出，實施綜合治理。一是技術體系融合了水利、水保、環保、國土、農、林等系統的先進適用技術；二是治理上的綜合性；三是適應了社會主義新農村建設的需要，深受廣大群眾的歡迎。

第一道防線：生態修復區。主要通過減少人為活動和人為干擾，充分依靠大自然的力量修復生態，發揮植被特別是灌草植被的生態功能，涵養水源。截至2010年4月，北京市已有5萬山區農民走出大山，221個村從北京地圖上消失，搬遷已騰退土地133.33公頃，1.6萬公頃林地恢復生態，得以休養生息，每年可增加吸收二氧化碳11萬噸，相當於新造0.4萬公頃林地吸收碳量，造林價值相當於6000萬元。

第二道防線：生態治理區。主要通過發展與水源保護相適應的生態農業和產業，加強農村水務基礎設施建設，改善人居環境，促進水源保護與人水和諧。

第三道防線：生態保護區。主要通過加強管理和適當的生物和工程措施，營造並維系河道及湖庫周邊和諧自然的生態系統，達到控制侵蝕、改善水質、美化環境的目標。

G. 丘陵生態保紅線水土保持石漠是什麼意思

就是說他們設置了一個紅線，水平達到了，這個紅線水平就生態破壞了，這個意思

H. 　水土保持生態補償的概念

水土保持生態補償概念是為了研究解決現實中水土流失問題才被提出並被範式化的。總的來說，在現階段人們對防治水土流失所產生的效益與造成或參與防治水土流失者所涉及的經濟利益之間的關系的認識還存在著一定的誤區。相應地在建設保護者、受益者、破壞者三者之間存在著利益分配不公的現象，進一步說，也就是在水土保持生態建設中，缺乏更有效的經濟激勵和約束機制。其結果，就是受益者無償享用水土保持生態建設效益，建設者得不到應有的經濟回報，破壞者得不到應有的懲罰和嚴厲制止，有關責任人沒有保護水土資源的壓力。這種利益關系的扭曲不僅增加了水土流失防治的困難，而且加劇了區域之間發展的不平衡和不協調，影響到社會福利在不同群體間的公平分配，甚至對地區和不同人群間的和諧發展構成威脅。

一、水土保持生態補償的定義

「補償」一詞在《現代漢語詞典》（第五版）中的解釋是在某方面有所虧失，而在另一方面有所獲得的叫補償。在有關環境管理的術語中，補償是指平衡社會大規模的發展項目對自然和社會功能產生的不利影響。關於生態補償的概念，目前國內外不盡相同，有的國家將生態補償定義為對開發造成的生態功能和生態標準的損害進行替代；也有人定義為對發展所帶來生態機能和質量的損失的替代。盡管這些定義有它的局限性和不確切性，但都有其積極的意義，其目標都是要力求實現生態環境的動態平衡和良性發展。水土保持生態補償是生態補償的重要組成部分，其目的在於在全社會層面上，建立一種激勵和約束機制，來平衡參與防治與造成水土流失者以及享受防治效益者三者之間的利益關系，使建設和保護者得到回報，享受效益者支付費用，破壞者得到懲罰，喚醒人們水土保持和生態環境意識，達到防治水土流失、改善生態環境的目的。

基於上述目的和本意，可對水土保持生態補償作如下定義：為防治水土流失，維護、恢復和改善生態環境，通過調整各利益相關者的成本分攤和效益分配，以內化相關活動的外部收益或外部成本，促使利益相關者對水土資源可持續利用、生態環境可持續維護以及人類可持續發展做出最有利的行動選擇的一種可持續的投入補償方式或平衡手段。水土保持生態補償的效用大小取決於政府支持程度和市場機制完善程度。

二、水土保持生態補償的內涵

水土保持生態補償是以水土資源的可持續利用和生態環境的可持續維護，支撐經濟社會可持續發展為出發點，以恢復和保全維持生態系統平衡的水土資源儲量為宗旨，以防止水土流失、提高水土保持生態服務功能，改善、維護、恢復和合理利用水土資源為主要內容，通過調整相關利益者的經濟利益分配關系，來內化相關活動外部成本的制度。水土保持生態補償的依據是「資源有價、環境有價、生態功能有價」，「誰破壞、誰補償」，「誰造成水土流失、誰治理」，「誰收益、誰補償」。水土保持生態補償的實質就是通過調整相關主體生態利益及其涉及的經濟利益的分配關系，來激勵水土保持生態建設行為和約束破壞水土資源的行為，實現區域水土資源存量動態平衡。它有四個方面的含義，一是水土保持生態建設者和保護者為改善水土保持生態服務功能所付出的額外保護或建設成本，以及為此而犧牲的發展機會成本應得到回報或補償；二是享受水土流失防治效益者應支付費用；三是計征生產建設活動主體因其造成人為新增水土流失，引發生態環境問題、導致生態功能損失或降低的費用，作為防治水土流失和改善生態環境的投入，使外部成本內部化；四是力求在全社會形成節約資源、保護環境的良好氛圍，增強水土保持和生態環境意識。

建立和完善水土保持生態補償制度，不僅是合理與有效利用水土資源、促進生態環境改善的迫切需要，而且也是建立落實科學發展觀，構建和諧社會的重要舉措，具有重要的現實意義和戰略意義。

三、水土保持生態補償的外延

目前，水土保持生態補償無論是從理論層面，還是從實踐領域來看，外延太大和太小的問題同時並存，尤其是對補償對象和補償范圍認識不一，差別較大。例如，關於補償對象的計列，有的明確為林草、梯田、壩地、谷坊等具體有形物，有的則涵蓋為原地貌，有的還包括某種行為過程（如放牧、砍柴等）；補償范圍的計列，有的限定在山區、丘陵區、風沙區，有的明確為所轄行政區域，有的沒有做出明確的規定；或者對水土保持生態補償外延的理解，僅認為水土保持生態補償是一種費用，即為控制水土流失而徵收的費用。

不難看出，對水土保持生態補償外延界定的不明確性，必然導致認識上的模糊，在實踐應用中也很難有針對性，影響水土保持生態補償的效用。

實際上，水土保持生態補償，是針對一切影響某一既定區域水土資源存量和水土資源結構穩定的人為活動而言的。這里所指的人為活動，既包含防治已有水土流失的水土保持生態建設活動，又包含引發水土流失的生產建設活動。因此，水土保持生態補償的外延，既包含對水土保持生態建設活動效用的補償，又包含對引發水土流失行為的後果進行的補償。

四、水土保持生態補償的構成要素

水土保持生態補償具有三個基本要素，分別是水土保持綜合防治主體、水土保持綜合防治受益主體、生產建設活動破壞水土資源主體，也就是水土保持生態補償的施益者、受益者、破壞者。反過來說，施益者是指防治水土流失的參與者，包括水土保持生態建設者，以及為防治水土流失、改善生態環境而犧牲發展機會者；受益者是指享受水土保持綜合防治生態效益的主體；破壞者是指擾動地表、造成人為新增水土流失或潛在水土流失危害者。需要說明的是，這里的破壞者有別於通常意義上的破壞者，是指在取得生產建設活動收益的同時客觀上對水土資源造成破壞的主體，包括主觀上故意和非故意兩種情況。

水土保持生態補償的施益者、受益者、破壞者組成水土保持生態補償的兩個基本關系，即受益者對施益者的補償關系和破壞者對施益者的補償關系。對於前一種基本關系，理論界普遍認可是成立的。但是，上述後一種基本關系，在已有的相關文獻中，大多數學者認為，應該為破壞者對受害者的補償。根據作者多年參與水土保持生態建設的實踐，以及對生態補償內涵的深刻理解，作者認為將破壞者對施益者補償更為貼切。這是因為水土保持生態補償的目的是防治水土流失、維持和保護水土資源、改善生態環境。生產建設活動破壞水土資源引發水土流失的主體，理應對其破壞水土資源導致生態環境惡化的行為付出代價，這是確定無疑的。但是如果補償流向是破壞者向受害者，那麼受害者完全有可能將補償來的資金或其他物資等用作他途，不一定用於水土資源狀況的改善，這顯然有違水土保持生態補償的初衷。如果補償流向是破壞者補償施益者，則補償的資金或其他物資就能夠保證用於水土資源的維護和改善上，確保水土保持生態補償目標的實現。對於破壞者向受害者的補償，嚴格地說，應屬於賠償而非補償。

I. 作業題:結合自己專業,論述保持水土對生態環境建設的基礎作用

水土保持是山區發展的生命線，是國土整治、江河治理的根本，是國民經濟和社會發展的基礎，是我們必須長期堅持的一項基本國策（國務院國發[1993]5號文件"關於加強水土保持工作的通知"）。通過開展小流域綜合治理，層層設防，節節攔蓄，增加地表植被，可以涵養水源，調節小氣候，有效地改善生態環境和農業生產基礎條件，減少水、旱、風沙等自然災害，促進產業結構的調整，促進農業增產和農民增收。
實踐證明，開展水土保持工作是山區生態和經濟社會可持續發展的重要途徑。據第二次水土流失普查結果，全國水土流失面積高達365萬平方公里，其中水蝕面積高達165萬平方公里，風蝕面積191萬平方公里，水蝕風蝕交錯帶26萬平方公里，有很多地方還存在大量的重力侵蝕。據統計，從《水土保持法》頒布後的1991年到2002年，全省累計治理水土流失面積2.36萬平方公里，全省開展重點治理的903小流域，有426條達到了部頒標准，通過了驗收，其中有5個示範縣、91條示範小流域作為全國水土保持生態建設"十、百、千"示範工程（1999年水利部、財政部決定在全國范圍內選擇10個城市、100個縣、1000條小流域作為全國水土保持生態建設示範工程，簡稱"十、百、千"工程），通過了水利部的驗收，被水利部、財政部聯合命名表彰。凡經過綜合治理的小流域，林草覆蓋率均達到宜林宜草面積的80%以上，植被覆蓋率普遍提高20－40%，緩洪攔沙效益達60－80%，水土流失得到了基本控制治理區農民農民收入增加30%以上。全省通過開展小流域綜合治理興修的各類水利水保工程的總攔洪蓄水能力達3.6億立方米，每年平均攔沙保土1億噸以上。水土流失治理的生態、經濟和社會效益十分顯著

J. 水土保持生態功能有哪些

答：A：淡水生態系統 是指在由淡水生物群落及淡水水域相互作用所構成的生態系回統，分為靜水的和流動水的兩答種類型．前者指淡水湖泊、沼澤、池塘和水庫等；後者指河流、溪流和水渠等．沒有涵養水源、保持水土的特點，故該選項不符合題意；B：海洋生態系統由海洋生物群落和海洋環境兩大部分組成『海洋中的植物絕大部分是微笑的浮游植物；動物種類很多，大都能在水中游動．也沒有涵養水源、保持水土的作用，故該選項不符合題意；C：濕地生態系統是在多水和過濕條件下形成的生態系統．沼澤是典型的濕地生態系統，以沼澤植物占優勢，動物的種類也很多．濕地具有凈化水源、蓄洪抗旱的作用．沒有涵養水源、保持水土的作用，故該選項不符合題意；D：森林生態系統主要分布在濕潤和半濕潤地區，動植物種類繁多．是地球環境中最具有生物多樣性的地區．森林在涵養水源，保持水土方面起著重要作用，有綠色水庫之稱．故該選項符合題意．故選D