水土保持生态

A. 　水土保持生态补偿的功能

在地球表层系统自然地理环境中，土壤与水对岩石、大气、生物圈层能量、物质流动及信息传递起着支持和调节作用。土壤与水，是生态系统最重要最基本的生态要素，为动植物生命活动维持稳定的环境，为生态系统的能量、物质和信息循环提供动力和介质，是维持生态系统运行的必需条件。水土流失特别是严重的水土流失（土壤侵蚀模数超过允许土壤流失量），会使生态系统的物质、能量和信息循环产生异常，导致生态系统退化、生态环境恶化。目前，水土流失已经成为我国生态环境改善的首要制约因素，水土保持综合防治在国家生态环境建设中具有重要的、不可替代的战略地位和作用。水土保持生态补偿具有协调功能、均衡功能和整合功能，毫无疑问是生态补偿的重中之重。

一、协调功能

水土保持生态补偿的协调功能，是指对生态系统平衡的维护和改善。通常讲，一个良性循环的生态系统在受到一定的外来干扰时，能够通过系统本身的自我调节，恢复比较稳定的状态，实现系统的动态平衡。但当生态系统受到的干扰超出系统承受能力时，负反馈机制就不再发挥作用，系统的结构和功能就会遭到破坏。这时，就必须采取人工辅助措施帮助恢复。水土保持生态补偿调整相关利益者利益关系的目的在于，通过制度的激励和约束作用促使人们做出有利于维护和改善水土资源状况的行动选择，促进生态系统恢复或重建。一方面，通过人们科学有效利用水土资源，并积极采取措施防治水土流失、改善水土资源状况，保障生态系统一定时期内结构和功能的相对稳定状态，使其物质和能量的输入输出接近平衡，即维持生态系统的动态平衡。另一方面，通过对水土资源的保护与改善，推动生态系统从低级向高级、从简单到复杂演替，以增强其对外来干扰的抗击能力。

二、均衡功能

水土保持综合防治产生的生态效益，如土壤的改良、生态环境的改善，水源涵养能力的提高，面源污染的减轻，干旱、风沙、洪涝等自然灾害的减少、生物多样性的改善等等，具有整体性、不可分割、不可阻挡和共享性等特征。这种特征决定了其效益的享用者不单单是水土流失防治参与者本身，而是与其有关的其他社会成员，且不以人的意志为转移。因此，在现实中，往往出现水土保持生态建设投入与收益的不对等，水土保持生态建设主体提供的生态效益被他人无偿享用；生产建设活动引发水土流失，导致生态环境恶化但却不承担相应成本等等不公平的现象。根据福利经济学外部性理论，如果对无偿享用水土保持综合防治生态效益和不承担引发水土流失、恶化生态环境的成本的现象和行为任其发展，后果是十分严重的。不仅会挫伤水土保持生态建设者的积极性，而且会滋长滥用水土资源、破坏生态环境的行为，最终导致水土流失的进一步加剧、生态环境恶化升级，进而危及人类生存和发展。水土保持生态补偿的均衡功能就是，促使水土保持综合防治生态效益享用者对水土保持综合防治生态效益提供者支付费用、引发水土流失生产建设活动主体承担相应生态环境破坏成本。通过这种均衡功能，可以消除外部性带来的不良后果，使扭曲的利益关系得到校正。因此，从根本上说，水土保持生态补偿是收益分配格局和成本分摊机制的重新调整，通过改变利益相关者的利益关系，促进水土保持生态效益达到全社会最优水平，生产建设活动引发水土流失的生态成本减到最小水平。

三、整合功能

水土保持生态补偿的整合功能是指对社会资源（不仅包括对政府的、市场的各种制度资源，也包括资金、物质、技术等物质资源）充分、有效利用的功能。多种实现方式是水土保持生态补偿整合功能存在的前提。由于受益程度、地域特征不同，支付意愿和意愿支付方式各有不同，对于任一水土保持生态补偿关系的构成要素，既可能是中央和地方政府，也可能是单个社会成员，数量庞大，且具有地域差别。水土保持生态补偿在确定补偿流向的前提下，为多种实现方式留出足够创造空间，如图1所示，关节点1与关节点2已经确定，中间方式是多样的。例如，中央和地方政府可以通过制定政策、转移支付、安排工程项目等方式实现补偿；而单个收益人则可以通过缴纳生态税、向基金募捐、购买有关债券等方式提供资金补偿，或者提供实物、技术、教育等资源进行补偿，等等。

图1水土保持生态补偿流向示意图

水土保持生态补偿整合功能的意义在于：能够充分调动各种社会资源，协调人与人之间的关系，促进生态环境改善，实现人与自然的和谐。更进一步讲，整合功能确保尽可能多的利益相关人通过不同途径参与进来，并以分享水土保持生态效益的份额大小或对水土资源破坏程度高低来确定补偿额度的多少，既保障了补偿的充分性，又保障了补偿的公平性。

B. 　水土保持生态补偿的分类

借鉴国内外相关研究（杨巧红，2006），依据补偿的实施目的、实现形式、补偿流向、政府和市场的作用，以及时间尺度等，可将水土保持生态补偿作如下分类。

一、以实施目的划分

按照实施目的，可将水土保持生态补偿划分为两大类，即抑损型补偿和增益型补偿。

抑损补偿属于资源有偿使用意义的补偿。其目的之一是减少生态破坏以及资源利用的直接损失，二是弥补由于生态与环境资源稀缺性所导致的局部受益和全社会均摊资源代价之间的矛盾。

增益补偿是一种激励性的补偿机制，即对生态保护和建设者给与经济的或其他方式的补贴，以保持和促进其从事生态保护和建设活动的积极性。其目的在于通过补偿而带来生态与环境资源的主动增益作用。

二、以实现形式划分

按照补偿的实现形式，可将水土保持生态补偿划分为政策补偿、资金补偿、实物补偿、智力补偿、就业补偿等类型。

政策补偿即对受补偿者提供一系列政策方面的优先权和优惠待遇，常表现为制度资源和政策资源。在我国中西部生态脆弱区和经济欠发达区域，政策补偿往往比直接的资金补偿和实物补偿更为有利。

资金补偿是最直接、最常见的补偿形式，又可以细分为以下类型：①财政转移支付，是上级政府为下级政府进行财政分配、转移和调节的一种财政管理方式，包括为弥补地方政府财力不足的一般性转移支付和为解决某一特殊问题而对地方政府提供的专项转移支付两种补偿类型。财政转移支付是中国目前最重要的生态补偿途径。②项目支持，包括对生态建设与环境保护项目、生态重点保护区的替代产业和替代能源发展项目，以及对生态移民项目的支持等。③征收生态环境补偿税费，指通过建立生态环境税费制度而形成固定的环境保护和生态建设资金渠道。

实物补偿即部分或全部解决受补偿者所需要的生产要素和生活要素，包括物质资料、劳力和土地等，以便改善受补偿者的生活状况和提高受补偿者的生产力水平。

智力补偿即通过智力服务，包括技术咨询、指导等，改善和提高受偿者的生产力水平和组织管理水平等。

就业补偿，即经济发展水平较高的受益区可以通过提供就业机会，实现对经济欠发达的施益区进行补偿。

三、以补偿流向划分

按照补偿流向，可将水土保持生态补偿划分为两大类，即横向补偿和纵向补偿。

横向补偿又可分为区际补偿和部门补偿。区际补偿是建立在区际公平基础上的补偿形式，下游的经济发达地区“反哺”负担环境生态保护和建设任务并因而遭受发展机会和发展方式限制或者财政减收的上游地区，这是区际补偿的最典型案例。部门补偿也称为产业补偿，是当环境保护和生态建设的投入方和受益方隶属不同部门/产业时，由受益方支付给投入方从而实现部门/产业间利益再分配的过程。

纵向补偿是指补偿流向由中央到地方。纵向补偿是对区际补偿和部门补偿的补充或替代形式，当生态与环境外部性内部化难度过大而使得区际补偿和部门补偿可操作性降低甚至无法操作时的一种弥补方式或者折衷方式。

四、以政府和市场的作用划分

根据政府和市场在补偿中发挥作用的大小，可将水土保持生态补偿划分为政府主导和市场主导两类。

政府主导是指政府在推动水土保持生态补偿实施的过程中，自始至终发挥着主导作用。主要包含两个方面内容：一是政府直接向施益区提供补偿，可以是全额补偿，也可以是部分补偿；二是政府通过制定相关法律政策及有关制度，明确界定水土保持生态补偿的主体与客体及其相应的权利、义务和责任，推动补偿的实现。

市场主导是指水土保持生态补偿的主体、客体，主要借助市场机制，通过协商、谈判等形式来实现补偿。

五、以时间尺度划分

依据补偿时间尺度，可以将水土保持生态补偿划分为代际补偿和代内补偿。代际补偿是指不同代人之间的补偿。代际补偿的依据是生态资源是当代人和后代人的公共财富，当代人利用资源应充分考虑后代人的生存和发展。

代内补偿则包括同代人之间各种形式的补偿。

C. 　水土保持生态补偿法律制度体系构建

水土保持生态补偿法律制度是指调整与水土保持生态补偿有关的各种社会关系的规范制度的总和。从其性质上来讲，属于环境资源法律体系的部分。我国现行的水土保持生态补偿的法律体系缺乏内在的协调性和合理性，缺乏整体的系统性和规范性，内容上也很不完善，因此需要进行系统的重构和完善。

一、水土保持生态补偿法律体系

构建以宪法为依据、以环境保护法和自然资源法为主体、以单行法律、法规、规章以及其他规范性文件为补充的统一而科学的水土保持生态补偿法律体系，是健全和完善水土保持生态补偿制度的重要内容。在实践中，应以可持续发展理念为指导，以我国的宪法为依据，以现行环境法律法规为基础，比较借鉴国外循环经济立法经验，理论与实践相结合，完善我国水土保持生态补偿法律制度体系。

《中华人民共和国宪法》

作为国家根本大法的宪法，应当把保护环境和维护生态平衡作为国家的一项基本职责加以规定，把实施科学发展作为基本国策加以规定，把公民的基本环境与生态权利及义务加以规定，从而为水土保持制度奠定宪法基础和赋予最高法律效力。

《中华人民共和国环境保护法》

把《中华人民共和国环境保护法》地位提升到由全国人大制定，并上升到环境基本法，在基本法中把水土保持生态补偿的原则、目的等以基本法的形式确定下来，明确公民的具体环境与生态权利和义务、对涉及水土保持的行政管理部门职责、纠纷的处理机制、法律责任等做出原则性规定。把自然资源有偿使用的原则和生态效益补偿制度确立为我国环境保护的基本原则和基本制度，将生态环境补偿制度上升为环境保护法基本制度的范畴，使国家生态环境补偿机制法制化。

相关环境保护法律制度

修改完善《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国环境影响评价法》等。对于已确立水土保持生态补偿制度要进一步具体化、完善化，使之具有可操作性和科学性。对其他资源保护和污染防治法增加水土保持生态补偿内容，尤其是水土保持生态补偿要融入《中华人民共和国环境影响评价法》中，“环境影响评价能解决和满足水土保持生态补偿融入环境保护实践所需各种条件，又具备独特优势和便利。”修改某些环境保护标准，在对水土资源系统生态服务功能的指标、监测手段、计量技术、补偿标准等方面的研究取得进展，对水土资源系统生态服务功能损益的数量化标准较为统一后，修改环境保护标准中的某些环境质量标准，为水土保持生态补偿的顺利开展奠定坚实的技术基础。

相关自然资源法律制度

资源产权界定是建立水土保持生态补偿制度的基础。要对占有和利用资源的权利进行初始分配，从而确定谁应该负有补偿的责任，谁应该具有被补偿的权利。要进一步完善资源产权制度，建立以市场机制为主导的资源价格制度，构建科学合理的自然资源定价机制。在此基础上构建科学的补偿标准制度。改革现行的资源税、费制度。重新界定资源税、费的内涵和调节重点，增加生态价值补偿功能；加强补偿费的征收与管理工作，从其中获得的税费收入直接形成水土保持生态补偿基金，用于水土保持建设。完善《土地复垦条例》，明确企业、中央政府、地方政府、当地居民等利益相关者在复垦中的权利与义务，借鉴美、德“复垦专项基金制度”，设立复垦专项基金。

配套法规、规章制度

“配套法规”指的是根据法律规定要求制定的与法律配套的行政法规、规章、技术规范和标准、地方性法规等规范性文件的总称。配套法规是法律体系的重要组成部分，制定配套法规是立法工作的一个重要环节，也是法律有效实施的一个前提。现行的水土保持生态补偿的很多重要的配套法规迟迟没有出台，导致了水土保持生态补偿制度的运行。

——制定完善地方性法规。由地方人民代表大会及其常委会根据本地区实际情况制定出台水土保持生态补偿地方性法规。

——制定完善行政法规。由国务院根据全国水土保持生态补偿的情况出台《国务院关于生态补偿若干政策措施的规定（或指导意见）》。

——制定完善地方规章。由省、自治区、直辖市及较大市政府根据国家法律、地方性法规出台具体的实施办法。

——制定完善行政规章。国务院各部门以补偿相关法律为依据，以法律赋予的职责为依据，以《国务院关于生态补偿若干政策措施的规定（或指导意见）》为指导出台具体的管理规定，指导部门的水土保持生态补偿工作的顺利实施。

二、水土保持生态补偿的法律制度内容

（一）补偿主体

主要包括下游对上游的补偿、生态受益区对生态保护和建设区的补偿、资源使用者对资源所有者和资源开发受害方的补偿等。有些补偿主体是比较明确和具体的，如矿产资源、水能开发的开发商、消费者及资源开发影响区、确定的受支援地区与支援地区；有些补偿主体和受益程度是不明确、不具体的，如上游与下游、生态保护区与受益区。由于补偿主体（补偿方与被补偿方）明确与否不同，建立和实施补偿的方式、时间和步骤也不相同。

（二）补偿标准

包括充分补偿和必要补偿。从经济学角度来讲，水土保持生态补偿中的充分补偿是指补偿的价值至少不得低于由于水土流失和生态环境恶化造成的全部经济损失或为防治水土流失而采取水土保持措施所必须的费用。据中国水土流失与生态安全科学考察专题研究初步成果，全国因水土流失造成的经济损失，2000年为1887亿元，全国水土保持措施的生态服务价值2004年达4.8617万亿元，可见水土资源损失和生态破坏造成的经济损失是巨大的；水土保持的生态服务价值也是巨大的；但实际上，由于环境破坏所带来的经济损失很难直接、准确地计算，充分补偿难以做到，因此，从实际情况来看，水土保持生态补偿包括其他补偿都适宜采取必要补偿的标准，具体的补偿数额要根据支付能力、社会经济发展水平等多种因素综合考虑。

（三）补偿方式

水土保持生态补偿方式包括政策补偿、资金补偿、实物补偿、智力与技术补偿等政策补偿主要是对特殊的区域，如水土流失严重地区、老少边穷地区、革命老区实施特殊的优惠政策，包括税赋优惠政策，拍卖等政策；资金补偿主要有中央财政转移支付、项目支持、征收水土保持生态补偿税（费）用于水土流失治理和生态保护；实物补偿主要是对农户实施水土保持或生态环境保护政策（如退耕还林、退牧还草、免耕、坡改梯后造成的损失进行物质上的补偿，如粮食补贴、化肥、除草剂以及机械设备等物质补偿；智力与技术补偿则是对水土保持措施实施后，组织技术人员推广配套知识和应用技术，如舍饲圈养、水土保持耕作措施等。

（四）补偿原则

受益主体明确的，按照“谁受益，谁补偿”的原则，对受益者征收水土保持生态补偿专项基金，用于水土流失治理。对有明确的受益载体的上下游或区域间实施直接补偿。无明确受益载体的，通过政府强制征收税费等方式，运用财政转移支付实现补偿，支持治理区水土保持生态建设。目前，以财政转移支付形式应用较多，补偿方式较为单一，国家或地方政府有关部门由于补偿主体不明确，采取财政转移支付，来激励水土保持和生态环境保护与建设。

三、创新水土保持生态补偿法律制度

（一）制定《生态补偿法》及《水土保持生态补偿法》

考虑到法律出台的程序性和生态补偿工作的急需，建议分三步走：首先，在法规正式出台前，急需出台《国务院关于生态补偿若干政策措施的规定（或指导意见）》；在此基础上，制定出台《水土保持生态补偿条例》；在相关条件成熟时，出台《水土保持生态补偿法》。在法律中明确补偿主体受益人、自然生态（作为资产状态的资源与生态）、社会（作为资源生态载体的区域）；补偿对象为受到损害或者威胁的主体，包括资源与生态本身、企业等；补偿资金来源以及补偿模式等。

（二）建立水土流失生态风险基金制度

比如矿产资源的开发使得矿区以至更大范围面临水土流失和生态破坏风险，有些风险是无法预测的，也是矿产资源的开发者根本无力承受的。这时，这种风险必然转化为一种由政府和社会承受的风险。建立水土流失生态风险基金可以防患于未然。风险基金来源于矿产资源开发者、地方财政收入或专项资金以及财政转移支付资金等；其使用应有严格的条件限制，主要适用于预防无法预测的水土流失生态风险，由于不可抗力原因导致的生态风险损失；使用的范围应限定为矿产资源开发者没有能力承担的部分。

（三）建立补救性水土保持生态补偿制度

有些开发建设项目的可行性方案，需要先期进行环境影响评价。通过环境影响评价可以明确资源开发项目面临哪些生态环境风险，需要有哪些水土保持的治理项目。为此，开发者根据发展生态环境规划、项目所处环境区域的状况、环境影响评价对生态环境保护的要求，建立环境治理恢复保证金，用于资源开发过程对环境污染和破坏的治理与恢复。

四、完善水土保持生态补偿的法律责任体系

（一）建立与行政奖惩挂钩的行政责任体系

进一步完善政府生态环境保护目标责任制，明确规定政府具体的环境保护目标及其评价指标体系、评价办法，以及未达到环境保护目标应承担的法律责任，特别是政府及其领导人的法律责任。通过完善立法，明确规定法律责任，并依法追究法律责任，有效约束政府各种滥用权力的行为，促使政府把经济发展和环境保护结合起来，为环境行政执法营造良好的宏观环境。通过完善立法，明确政府、环境保护行政主管部门、政府其他工作部门的关系以及各自的分工和权限，确立环境保护行政主管部门在环境行政执法体系中的主体地位。环境保护行政主管部门拥有法律法规规定的监督管理职权，政府和其他工作部门不得干预环境保护行政主管部门对具体案件的查处，同时政府及其他工作部门必须密切配合环境保护行政主管部门的执法工作，否则要承担法律责任。要建立健全环境行政执法的责任追究机制，扩大社会监督的有效途径。在继续落实和完善现行的行政处罚听证和复议制度、环境稽查制度的基础上，我国还应当在法律中规定环境行政公益诉讼，强化环境行政执法的司法监督。通过环境行政公益诉讼，广泛赋予社会公众出于环境保护的公益目的提起诉讼的主体资格，尤其是针对环境保护行政主管部门的行政不作为和消极作为的公益诉讼，从而将这些环境行政违法行为置于司法监督之下。

（二）建立基于公民生态权利的民事责任体系

我国《中华人民共和国民法通则》第一百三十四条规定了停止侵害，排除妨碍，消除危险，返还财产，恢复原状，修理、重作、更换，赔偿损失，支付违约金，消除影响，恢复名誉，赔礼道歉等十种承担民事责任的方式。《中华人民共和国环境保护法》第四十一条还规定“造成环境污染损害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。”《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国大气污染防治法》等其他的环境保护法律法规中也都有类似规定。由于水土流失而给人类带来的灾难是一种特殊的侵权行为，因此，即使适用于一般侵权行为的责任形式，也未必适用于承担环境民事责任的方式。如返还财产虽然是普遍适用的侵权民事责任方式，但是，它一般是指不法行为人应按照所有人的要求返还其非法占有的财产，且财产的原物依然存在。显然这不适合作为环境侵权的民事责任方式，因为环境侵权的受害人并不是其财产遭到侵占，而是其身体或财产受到污染和侵害。此外，修理、重做、更换和支付违约金是典型的合同民事责任方式，也不适用于环境侵权。结合有关环境保护法律法规的规定以及司法实践，并按照其是否具有积极性防治功能的性质，我们把民事责任归于停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状，以及赔偿损失。

（三）加大处罚力度，强化刑事责任

我国水土流失严重的问题始终得不到很好解决的一个关键就是处罚力度太轻，对破坏行为不能形成威慑力。因此要强化环境刑事责任，加大对生态环境违法犯罪的打击力度，扩大环境责任主体承担环境刑事责任的范围，把环境犯罪的客体由对人身和公私财产的重大损害扩大到对环境要素的生态价值破坏。完善1997年修订的《中华人民共和国刑法》第六章第六节中有关破坏环境资源保护罪的规定。按水土保持生态补偿的要求，对《中华人民共和国刑法》的立法完善，主要是完善其立法目的，要从保护生命、健康和财产安全转向包括生态系统的保护。修订后的《中华人民共和国刑法》虽然将环境犯罪独立出来进行规定，但生态保护的指导思想并没有贯彻始终，这明显体现在环境犯罪的构成要件上。有些罪名注重保护的是人身和财产，对生态利益的损失没有纳入考虑的范围。如《中华人民共和国刑法》第三百三十八条规定，“违反国家规定，向土地、水体、大气排放、倾倒或者处置有放射性废物，含传染病病原体的废物，有毒物质或者其他危险废物，造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡严重后果的，处三年以下有期徒刑。”按犯罪的构成要件，构成该罪的客观方面的必要条件是“严重的危害后果”，表现为公私财产的重大损失或者人身伤亡的严重后果，即该罪的结果要件只是人身和财产。这一规定反过来说明若没有人身伤亡和财产重大损失，即使造成了重大环境污染也不构成重大环境污染事故罪。这与该罪设立的目的是为了保护公民的环境权益，包括清洁、舒适的环境权益和合理开发利用并可持续发展的环境资源保护权益等相违背的。还有一些罪名如非法处置进口固体废物罪、擅自进口固体废物罪、盗伐、滥伐林木罪等环境犯罪的规定也有类似的问题。所以对《中华人民共和国刑法》主要是修改其立法目的。

我国现行的制度运行机制表现为适应计划经济体制的行政强制实施的特征。水土保持生态补偿制度本质上是一种经济激励机制，是以社会主义市场经济体制的建立为基础的。在设计水土保持生态补偿制度的运行机制中应逐步转向行政强制与经济刺激相结合，并辅以行政指导机制和公众参与机制，充分利用市场配置资源的手段，从而为水土保持与社会经济的科学发展提供良法保障。

D. 　水土保持生态补偿政策体系构建

法律的刚性规定需要一些因地制宜的柔性政策进行补充。由于中国幅员辽阔，东、中、西部自然条件和社会发展阶段差异巨大，在水土保持生态补偿方面需要制定因地制宜的梯度政策，而法律的基本原则之一就是“法律面前人人平等”，难以实行差别对待，使得全国通行的法律法规难以保护“弱势地区”的权益，而弱势地区往往是重要的水土保持生态功能区，如西部地区是我国主要大江大河的发源地和重要的生态屏障区，经济发展落后，财力有限，难以承担生态补偿的主体责任，需要经济发达地区的援助和支持，这一矛盾的协调就需要富有弹性和柔性的政策体系来实现；其次，不同地区自然条件和社会发展阶段的巨大差异，也使得生态补偿的标准、途径、资金来源和补偿手段等技术环节存在着巨大的差异，难以统一和规范，因此，需要本着因地制宜的原则，通过制定不同地区的水土保持生态补偿政策来实施。

因此，在我国水土保持生态补偿法律地位得以确立的前提下，尽快建立和完善水土保持生态补偿政策体系，是水土保持生态补偿实践层面得以推动和实施的关键。水土保持生态补偿政策体系的建立和完善主要应从两个方面入手，一是整合现有的水土保持生态补偿相关政策；二是制定水土保持生态补偿的专项政策，建立水土保持生态补偿制度。水土保持生态补偿的目的是通过调整水土保护相关利益者经济利益关系，实现保护水土资源系统、维护整个生态系统的服务功能。而从现有的水土保持生态补偿相关政策来看，均不能满足上述需求，在政策设计中存在内容不全，目标不明确，手段单一和部门利益化等问题。因此，从长远发展来看，需要从维护整个生态系统的生态服务功能的角度出发，整合现有的水土保持生态补偿相关政策，制定水土保持生态补偿的专项政策，建立水土保持生态补偿制度。

一、指导思想、目标及原则

水土保持生态补偿政策体系的建立是一项复杂的系统工程，必须要以明确的指导思想为统领，以明确的补偿原则为核心，以明确的实现目标为指向，统筹规划，系统设计，才能保证水土保持生态补偿政策的制定具有全局的系统性、问题的针对性和实践的可操作性。

（一）指导思想

在此必须明确提出水土保持政策体系的构建必须以可持续发展战略为指导思想。所谓可持续发展，就是既要考虑当前发展的需要，又要考虑未来发展的需要，不要以牺牲后代人的利益为代价来满足当代人的利益需求。它有两个基本点：一是必须满足当代人的需求，否则就无法生存；二是今天的发展不能损害后代人满足需求的能力。可持续发展思想为我们指出怎样实现科学发展、可持续发展和永续发展的路径，就是要实现经济、社会和生态环境的协调发展，不能以牺牲生态环境为代价博取短期的快速发展。水土资源作为生态环境的基础性要素，水土保持则是生态系统功能得以恢复、保持和增强的基本条件，因此，水土保持生态补偿完全符合可持续发展思想的基本精神，理应成为水土保持政策体系制定的指导思想。

（二）目标

目标是指水土保持生态补偿所要达到的效果。根据我国水土流失及土壤侵蚀的现状及特点，确定水土保持生态补偿的目标是解决诸如重要生态功能区、流域、矿产资源开发以及水利、水电、基础设施等大型工程建设区水土资源生态功能退化问题，恢复、改善和维护生态系统的生态服务功能。

（三）原则

水土保持具有外部性，所谓外部性是指在实际经济活动中，生产者（或消费者）的活动对其他消费者和生产者产生的超越于活动主体范围的严重影响，它是一种成本或效益外溢的现象。根据影响的结果，外部性可以分为外部经济性和外部不经济性两种：对外界造成有利影响的称为外部经济性，如水土保持、植树造林、治理大气污染等活动；对外界造成不利影响的称为外部不经济性，如随意排放污水、乱采滥伐森林、草原过度放牧等造成水土流失、土地沙化等活动。根据经济外部性理论，经济外部性应该内部化，即由行为人承担经济外部性的后果。具体说来，产生外部不经济性的行为人应该向受害者支付相应的补偿，产生外部经济性的行为人应该从受益人那里获得相应的补偿。如水土保持生态建设就具有明显的外部经济性，流域上游大规模的水土保持综合治理，不仅使当地受益，而且也给下游地区带来直接或间接的效益；反之，严重的水土流失不仅使当地人民群众受害，而且也会给江河下游带来灾难。近年来肆虐于我国北方的沙尘暴、造成严重损失的洪水灾害等，带来明显的外部不经济性，便是经济外部性理论的明证。依据外部性理论，水土保持生态补偿的原则应该是受益者或破坏者支付，保护者或受害者被补偿。

二、政策手段

通过对国内外生态补偿实践手段的归纳研究，我国水土保持生态补偿可采用的手段主要包括：公共政策（财政政策、税费和专项资金、税收优惠、扶贫和发展援助政策、经济合作政策）、市场手段（生态标志、排污权交易、水资源交易模式、生态建设的配额交易）。

●财政政策。纵向财政转移支付，指中央对地方，或地方上级政府对下级政府的经常性财政转移。

●税费和专项资金。税费既是内化外部成本和激励主体改变行为的经济手段，又是政府财政的重要来源。

●税收优惠、扶贫和发展援助政策。对被补偿地区实行税收优惠、扶贫和发展援助是生态补偿政策的重要辅助手段，主要目的是补偿发展机会成本的损失。

●经济合作政策。根据地方经验，经济合作的形式是多种多样的，如建立“异地”开发区、清洁型产业发展项目投资、人力资源培训、创造就业机会等。

●生态标志。这里，广义的生态标志物品和服务既包括产品生态标志，如生态（有机）农产品，也包括旅游景区和文化或生物遗产地标志。所以，应鼓励生态功能保护区和较大流域水土资源保护区积极发展生态标志物品和服务，将当地的生态优势转化为产业优势，并由广大的消费者支付水土保持生态补偿的费用。

●排污权交易是在运用污染物排放总量控制政策，保护和改善区域生态环境质量的前提下，利用市场规律及环境资源价值原则的特有性质，在环境保护主管部门的监督管理下，各个持有排污许可证的单位在有关政策、法规的约束下进行排污指标（排污权）的有偿转让或变更的活动，使生态环境容量的资源属性得到体现。排污权交易从我国目前的实践情况看主要分为水污染物排污权交易和二氧化硫排污权交易。

●水资源交易模式。水资源的质和量与区域生态环境保护状况有直接关系，通过水权交易不仅可以促进资源的优化配置，提高资源利用效率，而且有助于实现保护生态环境的价值，因而可以作为实施生态补偿的市场手段之一。经过多年努力，中国已经在一些流域实行了水量分配制度，全面实行取水许可制度，基本构建了水权交易制度框架，并在水资源的管理、开发、利用中发挥了一定的作用。基于不同的水量分配方式，中国的水权交易有跨流域交易、跨行业交易和流域上下游交易等不同形式。

●生态建设的配额交易。配额交易是利用市场机制开展生态环境保护的重要举措，配额交易最著名的应用是《京都议定书》中关于削减二氧化碳的重要实施途径之一，目前只在欧盟成员国内部进行探讨。广东省环境保护局倡导建立自然保护区的配额交易制度，拟用于山区和平原地区之间的生态补偿，未来15年该思路可能在广东省环境保护中进行探讨和实践。

三、适用范围

补偿的途径是解决具体的补偿政策和具体补偿类型之间的匹配关系及适应性问题。也就是说水土保持生态补偿政策的制定要有明确指向和目标，这样才能使政策的制定具有针对性，才能使补偿政策落到实处，才能较为明确地界定补偿主体和补偿对象。

●纵向财政转移支付政策。适宜用于国家作为唯一补偿主体和西部经济落后地区的水土保持生态补偿，实现补偿功能区因保护水土资源系统而牺牲经济发展的机会成本。其中，生态建设和保护投资政策，包括中央和地方政府的投资。中央政府的生态建设和保护投资政策主要适用于国家大型水土保持生态建设工程项目。

●横向财政转移支付政策。即地方同级政府的财政转移支付，适宜用于西部经济落后地区的水土保持生态补偿、民间水土流失的治理大户、农民个体的水土保持生态建设行为。与纵向财政转移支付的补偿含义不同，受益地方政府对保护地地方政府的财政转移支付应该同时包含生态建设和保护的额外投资成本和由此牺牲的发展机会成本。

●税费和专项资金。向经济发达和欠发达地区公民和组织征收水土保持税（费），并建立专项资金（基金）用于国家履行水土保持生态补偿的责任是一个好的政策方向。但考虑到中国目前的财税政策改革思路，开征新的税种有较大困难，需要时日。然而，针对矿产资源开发造成的严重水土资源破坏的生态环境问题开征水土保持生态补偿费，或在现有资源补偿费的基础上增加一个水土保持生态补偿费是非常必要的。征费收入可以建立专项基金，用于治理矿产资源开发引发的大规模水土资源破坏问题及其历史遗留问题。这一生态补偿手段主要适合于对矿产资源开发区水土资源的保护。

●税收优惠、扶贫和发展援助政策。税收优惠包括税收分成比例调整和税收减免两个方面。将现有扶贫和发展援助政策向补偿地区倾斜和集中，就可以发挥水土保持生态补偿的作用。国家的税收优惠、扶贫和发展援助政策主要向国家西部经济落后的生态功能区倾斜，地方的相关政策可以向所属补偿区域倾斜。这一手段是用于国家重要水土保持生态功能保护区及经济发展落后区的水土资源保护。

●经济合作政策。开展经济合作是解决补偿主体复杂难以确定的水土保持生态补偿问题（跨区域的流域水土保持生态补偿）的重要辅助政策，其目的是补偿流域上游地区牺牲的发展机会成本。

●生态标志。生态标志制度是一项广泛发展的制度，可以作为重要水土保持生态功能区和流域水土保持生态补偿的一种创新政策工具加以应用。

●排污权交易是在运用污染物排放总量控制政策。该项政策是通过市场机制的手段实现污染物排放总量控制，有利于生态系统整体服务功能的保护。

●水资源交易模式。是通过市场机制的手段促进资源的优化配置，提高资源利用效率，而且有助于实现保护生态环境的价值。

●生态建设的配额交易。配额交易是利用市场机制开展生态环境保护的重要举措，有利于对生态环境整体服务功能的改善。在具体的政策设计时可以根据不同的补偿类型特点，从指导思想、目标、原则、补偿手段和途径综合考虑系统设计，这样使我国水土保持政策的制定更加规范和统一，为水土保持生态补偿政策体系的建立奠定基础。

图14-1水土保持生态补偿政策法律体系

E. 荒漠化防治工程，水土保持生态修复的定义

荒漠来化:发生在干旱半干旱及一自些半湿润地区的土地退化,是气候变异等自然原因与人类过度经济活动相互作用的产物。主要表现：耕地退化，草地退化，林地退化而引起的土地沙漠化石质荒漠化和次生盐渍化。防治措施：合理利用水资源，利用生物措施和工程措施构筑防护体系，调节农林牧用地之间的关系，采取综合措施，多途径的解决农牧区的能源问题，控制人口增长。
广义的水土保持生态修复是指：在特定的土壤侵蚀地区，通过解除生态系统所承受的超负荷压力，根据生态学原理，依靠生态系统本身的自组织和自调控能力的复合作用，使部分受损或完全受损的生态系统恢复到相对健康的状态。
狭义的水土保持生态修复是指：在特定的土壤侵蚀地区，通过解除生态系统所承受的超负荷压力，根据生态学原理，依靠生态系统本身的自组织和自调控能力的单独作用，或辅以人工的调控作用，使部分受损的生态系统恢复到相对健康的状态。

F. 搞好水土保持生态建设促进城市协调持续发展

焦居仁

（水利部水土保持司）

一方水土养一方人。水是生命之源，土是生存之本，水土资源是人类生存和经济社会发展最基本的物质基础，又是国家重要的战略性资源。水资源的可持续利用，是经济和社会可持续发展极为重要的保证。

长江、黄河等母亲河抚育了中华儿女。我国城市大多因水而生，傍水而建，有水就有活力，水资源和土资源为人类生存和经济社会发展作出了不可磨灭的贡献。

我国水资源紧缺，经济社会要又好又快地发展，对水资源提出了新的需求，特别是城市快速发展，与水息息相关，水资源已经成为重要的制约因素，形势严峻，必须统筹规划。

一、我国水资源简况

根据水利部水利水电规划设计总院和南京水利科学研究院编制的《节水型社会建设“十二五”规划》，可知我国水资源简况。

我国水资源短缺，供需矛盾突出。水资源总量28412亿立方米，人均占有水资源量已不足2100立方米，约为世界平均水平的28%，耕地亩均水资源占有量1500立方米左右，为世界平均水平的一半左右。

我国水资源时空变化大、分布不均，且与生产力布局不相匹配。北方地区国土面积、人口、耕地面积和GDP，分别占全国的64%、46%、60%和45%，但其水资源总量仅占全国的19%，其中黄河、淮河、海河3个区水资源总量合计仅占全国的7%，人均水资源占有量不足450立方米。

二、我国江河流域水生态系统四大问题

我国江河流域生态系统存在四大问题：洪涝灾害、干旱缺水与河道断流、水质污染、水土流失；江河综合治理有四大重点和目标：堤防不决口、河道不断流、污染不超标、河床不抬高。水土流失问题和水土保持工作受到了国家重视和支持，纳入了国家和部门规划。

（一）洪涝灾害

黄河是“地上悬河”，洪水含沙量大，河道冲淤变化剧烈，造成了下游防洪的严重性。根据黄委会实测资料分析，1950～1998年下游河道共淤积泥沙92亿吨，与20世纪50年代相比，河床普遍抬高2～4米。目前河床高出背河地面4～6米，局部河段高出10米以上。1996年8月，花园口站洪峰流量7600平方米/秒，其水位比1958年的22000平方米/秒的大洪水还高0.91m。

（二）水资源紧缺，干旱缺水，河道甚至断流

我国洪涝和干旱灾害问题频发。1998年的南北大水，我们记忆犹新，2010年春天以来我国西南地区大旱，近在眼前，其中云南、贵州是最严重的，其中又尤以云南为最！2010年8月甘肃舟曲发生特大山洪泥石流灾害，灾害发生原因是多方面的。大自然的变化是不以人的意志为转移的，也是人类无法改变的；但人类破坏生态的活动，违背自然规律的做法等加剧了气候变化，在事实面前，不能不引起大家再次深思和重视。

人和自然和谐，遵循自然规律，走科学发展道路，是我们的必然选择。

北京市缺水，除了使用地下水以外，还要依靠密云水库、怀柔水库、官厅水库等，把水引到城市。开展建设的南水北调中线应急供水工程，2008年9月18日正式向北京供水，目前是把河北省石家庄市以西、太行山区的黄壁庄、岗南、王快和西大洋几个水库的水送往北京，年输水能力10亿立方米，2008年输送水3亿立方米。

（三）水质污染

一是工矿企业的点源污染；二是面源污染。水土流失作为载体，是造成农药、化肥、畜禽养殖、农村垃圾等面源污染的重要原因。目前全国1/3以上的国土面积存在水土流失问题，江河湖泊普遍存在面源污染，不少地区的生态环境已超出其承载能力。据中国水土流失与生态安全科学考察估算，每年水土流失给我国带来的经济损失相当于GDP的2.25%左右，带来的生态环境损失难以估算。

（四）水土流失严重

水土流失是我国头号环境问题，关系到国家生态安全、粮食安全和防洪安全，城市发展与此紧密相关。

1.以遥感成果变化趋势，解读我国水土保持形势

通过两次遥感调查成果，监测到的两次水土流失的状况及其10年来的发展变化趋势可以看出：

全国水土流失总面积由367.03万平方千米，减少到355.55万平方千米，净减少11.48万平方千米。部分地区有改善，水力侵蚀面积在减少，侵蚀强度有所减轻；部分地区还在恶化，风力侵蚀面积呈增长趋势，侵蚀强度在加重。全国风力侵蚀面积由187.61万平方千米增加到190.67万平方千米，净增3.06万平方千米，年均扩展3060平方千米。

土壤在流失，耕地在减少，面源污染在加重。我国人多水少，人地矛盾突出，水土流失进一步加剧了这一矛盾。近50年来，我国因水土流失而损失的耕地达333.33万公顷，平均每年约6.67万公顷。黄土高原水土流失严重区每年流失表土达1厘米以上，东北黑土区一些地方耕作层厚度由开垦初期的1米左右降到现在的不足20厘米，不少地方耕作层表土已流失殆尽，丧失了生产能力。北方土石山区土层厚度不足30厘米的土地面积占总面积的比例高达77%，西南岩溶区、长江上中游和西南诸河区分别达到42.1%和18.8%。

2.防沙治沙

2000年3～4月的沙尘暴铺天盖地，这是水土流失风力侵蚀的典型表现，经过我们策划，在2000年5月成功制作了一期“沙漠离我们有多远”的《焦点访谈》节目，引起朱镕基总理重视，指示要亲自沿着这期节目的路线去视察防沙治沙。成行回京后，有关部门抓紧规划，京津风沙源、首都水资源、塔里木河、黑河等综合治理工程相继上马。

3.新形势下的新问题

城市开发建设中人为造成新的水土流失。

我国开发建设项目乱开滥挖、乱倒滥弃的现象十分严重，江河沟道成其垃圾场，造成的水土流失令人触目惊心！给防洪保安带来极大的危害。

三、人水和谐，遵循自然规律，支撑城市协调持续发展

重要批示，战略部署。江泽民总书记1997年8月5日在姜春云副总理的调查报告上作了重要批示：“看了这个调查报告，感到很高兴，陕北地区治理水土流失，改善生态环境的措施和经验是好的”；发出了建设秀美山川的伟大号召。党中央跨世纪的战略性的重要批示，使我国水保生态建设进入了治理水土流失、改善生态环境、建设秀美山川、促进持续发展为主要特征的新的发展时期。1999年江泽民总书记在西安发出了西部大开发伟大号召，生态建设和保护是西部大开发战略的根本和切入点。

水土流失是我国头号环境问题（人大环境与资源保护委员会原主任委员曲格平1996年语）；水土保持是我们必须长期坚持的一项基本国策（国发[1993]5号文）；江泽民总书记1999年6月在郑州主持召开黄河治理开发工作座谈会强调：“几十年的经验证明，必须把水土保持作为改善农业生产条件、生态环境和治理黄河的一项根本措施，持之以恒地抓紧抓好。”以此确立了水土保持的地位和作用。

水利部原部长汪恕诚指出，要以科学发展观指导水生态系统建设。可持续发展水利理论按照人对水的5个需求层次不断展开：生活饮水安全需求，防洪安全需求，粮食安全需求，经济发展需求，生态保护需求。

以科学发展观为指导，坚持人水和谐，遵循自然规律，要以水土资源的承载能力和人口环境容量为前提，统筹城市规划，协调各方持续发展，建设生态文明。

（一）防洪保安

城市规划要保证人民群众生命财产安全，防洪保安第一位。应对策略是人和自然和谐，顺应自然规律，给洪水以出路。水政监督执法工作与防洪保安工程建设两手抓、两手硬。

长江三峡工程重要作用之一就是保中下游防洪安全。

当前，要搞好防御山洪、滑坡、泥石流等地质灾害工作。预防为主，综合防治。在搞好滑坡、泥石流普查的基础上，分别提出对策，如：加强监测，搞好预警，制定预案；搞设计，进行处理；或者采取移民等措施，确保安全。

（二）保障用水安全

应对水资源紧缺的策略是建设节水型社会，保障生活、生产、生态用水。

（1）贯彻落实《节水型社会建设“十一五”规划》，实行最严格的水资源管理制度，取得重要进展。《规划》的主要目标和节水指标已如期完成。水资源利用效率和效益明显提高。全国万元工业增加值用水量从“十一五”末的173立方米，下降到2009年的117立方米（以2005年不变价格统计），年均下降10%。

（2）节水型社会四大体系和制度建设框架已经建立。节水管理体制进一步理顺，节水机制逐步建立。从中央到29个省区市成立了节约用水办公室。政府主导、市场调节、公众参与的节水机制进一步健全。

（3）节水工程建设取得实质进展。农业节水、工业节水、城镇生活节水和非常规水资源利用（污水再生利用、雨水利用、海水淡化和海水直接利用、矿井水与苦咸水利用等）取得实质进展。

（4）跨流域引水。规划构筑我国水资源“四横”（长江、淮河、黄河、海河）“三纵”（南水北调调水：东线148亿立方米、中线130亿立方米、西线170亿立方米）优化配置网络。

（5）合理开发利用水资源有利于水土保持生态建设。水利是我国最重要的生态系统建设工程，为国民经济和社会发展作出了巨大贡献。在我国西北地区，有水就有绿洲，无水一片荒凉。塔里木河和黑河都是通过紧急输水来挽救其下游生态危机的，2000年之后，每年都进行输水。

（三）应对水污染的策略是发展绿色经济、严格排污权管理，搞好防污治污工作

（四）综合防治水土流失，实施生态修复工程

要坚持具有中国特色的水土保持综合治理技术路线，也是我国生态建设的正确技术路线，同时要实施生态修复工程。

实施生态修复是一场顺应自然规律的重大变革。退耕还林还草、封山禁牧，由以粮为主，到林牧主导；由无节制地放牧，年年种树不见树、年年种草不见草，到舍饲养畜；由掠夺式的开发，到以人为本、人与自然和谐相处；由四面八方抓治理，到实施“小范围治理、大面积保护”的方针；以人性的视角，解决了国家要“被子”（植被）和农民要票子这一对矛盾，走出了既要改善生态系统、又能增加农民收入的“双赢”之路。这些都说明水土保持生态建设在理念上、思路上从传统往现代转变，以水土资源承载能力和环境容量许可为前提，尊重科学，遵循自然规律，实现经济社会的可持续发展；实质是广大干部群众对于建设生态文明的追求，体现了建设生态文明的新目标。促进了当地干部群众观念和生产方式的转变，实现了生态环境和农牧业发展的良性互动，起到了事半功倍、一举多得的效果，实现了水土保持历史性的突破。

四、从源头抓起，搞好城市水土保持生态建设工作

1995年8月，水利部副部长朱登铨在深圳市主持召开了部分沿海城市水土保持工作座谈会，把水土保持与城市化进程中的开发建设活动和水土保持、环境保护联系在一起。1996年9月27日《焦点访谈》以深圳市布吉河洪水泥沙堵塞桥孔为由头，报道了“警惕城市水土流失”，进一步引起各地重视。之后，水利部在深圳市召开了全国城市水土保持工作会议，开创了水土保持生态建设进入城市的新局面。

（一）搞好城市水土保持工作

深圳市高度重视水土保持生态建设，与大连、青岛等是水利部和财政部联合命名的10个“全国水土保持生态环境建设示范城市”之一。

深圳市开创城市水保新局面。深圳市把水土保持生态建设纳入建设园林式、花园式现代化的国际性城市的战略部署，明确水土保持为其提供生态保障。2001年机构改革时，专门成立了深圳市水土保持办公室，行政编制5人；1997～2000年投入1.5亿元，治理水土流失。深圳市对于废弃的采石场，开展设计，投入大量资金，进行综合治理，绿化美化，有的还开发成环境优美的居住小区。深圳盐田港办公大楼背后的山坡，工程绿化防护搞得好；清林径水库边坡防护有特色。水土保持工作为改善环境、提升投资环境的竞争力、保障经济社会持续发展作出了贡献。

辽宁省大连市，一是成立水土保持工作领导小组，匹配经费，制订方案；二是修订城市水土保持规划；三是完善各项制度，加强执法人员培训；四是加大宣传力度，严格执行“三同时”制度；五是抓好恢复治理和补偿费返还治理示范工程建设；六是为了唤起广大群众的重视，加大宣传力度，专门开辟了水土保持一条街。

山东省青岛市，一是制订了操作性较强的实施方案；二是开展了规范化建设工作；三是加强了法律法规建设和监督执法队伍建设；四是在监督管理工作中，严格按程序办事；五是认真执行水保方案编制、审批、实施和验收制度；六是水土保持补偿费的征收与使用管理走上了正轨；七是开展了示范工程建设；八是把水土保持方案审批与其他的行政审批、收费，放在一起办公，方便各建设单位。

（二）开发建设项目实施水土保持方案及“三同时”制度异彩纷呈

建设项目在国家发改委审批核准立项时，水利部依法审批的是：①在做好水资源规划和项目论证基础上，申请取水许可；②编制并报批水土保持方案报告书。

国家重点工程如长江三峡、黄河万家寨、澜沧江小湾电站、南水北调、青藏铁路、西气东输、川气东送、广东阳江核电站、福建可门发电厂等一大批核电、石油、天然气、水利水电、公路、铁路、民航、煤矿、城建和农村生态工程项目，都能够认真执行水土保持方案和“三同时”制度，人为水土流失加剧的趋势初步得到遏制，减轻了水土流失，保护改善了环境。

长江三峡工程全面重视并认真实施水土保持方案，开展了生态建设工程，修建了环境公园；下岸溪采石场的高边坡，科研和施工单位一齐上，尝试挂网、植被混凝土等多种措施，加强防护；长江三峡茅坪溪副坝右坝头弃渣场的植被恢复搞得好，并开展了水土保持监理和监测工作；在坛子岭形成了新的游览区。

神华集团神东亿吨级煤田，重视实施矿区水土保持方案、土地复垦和沙化、退化土地的防治工作，开展了大范围防沙治沙工程，卓有成效。在露天矿采取回填方式，复垦土地，发展三产；在井采区，对于地表裂缝、地面塌陷、地下水下降的地区，以科技为先导，采取回填处理、异地造田、修建水利设施、移民搬迁等措施，取得了成效。

各地高速公路两侧的边坡绿化，是一道道亮丽风景线，有口皆碑。高速公路树立了高边坡工程防护与绿化、生态综合治理样板工程。

中石油西气东输管道工程，在新疆到上海长达4000千米的管道线路上，采取工程措施和林草植被恢复措施，防治水土流失，改善环境。西气东输二线工程，干线和支线总长度8000千米，认真实施水土保持方案及其“三同时”制度。

青藏铁路施工，千方百计保护地表土及其植被，十分重视水土保持和环境保护，被树立为全国典型。

五、创新发展，城乡统筹，北京市建设生态清洁小流域

近几年来，北京市以水源保护为中心，创造性地提出了“构筑水源保护三道防线、建设生态清洁小流域”的水土保持生态建设工作新思路，统筹水土资源规划，从源头抓起，一条一条小流域（沟道）扎实推进，群众拥护，效益显著，展现了广阔的发展前景。

三道防线建设措施布局因地制宜，重点突出，实施综合治理。一是技术体系融合了水利、水保、环保、国土、农、林等系统的先进适用技术；二是治理上的综合性；三是适应了社会主义新农村建设的需要，深受广大群众的欢迎。

第一道防线：生态修复区。主要通过减少人为活动和人为干扰，充分依靠大自然的力量修复生态，发挥植被特别是灌草植被的生态功能，涵养水源。截至2010年4月，北京市已有5万山区农民走出大山，221个村从北京地图上消失，搬迁已腾退土地133.33公顷，1.6万公顷林地恢复生态，得以休养生息，每年可增加吸收二氧化碳11万吨，相当于新造0.4万公顷林地吸收碳量，造林价值相当于6000万元。

第二道防线：生态治理区。主要通过发展与水源保护相适应的生态农业和产业，加强农村水务基础设施建设，改善人居环境，促进水源保护与人水和谐。

第三道防线：生态保护区。主要通过加强管理和适当的生物和工程措施，营造并维系河道及湖库周边和谐自然的生态系统，达到控制侵蚀、改善水质、美化环境的目标。

G. 丘陵生态保红线水土保持石漠是什么意思

就是说他们设置了一个红线，水平达到了，这个红线水平就生态破坏了，这个意思

H. 　水土保持生态补偿的概念

水土保持生态补偿概念是为了研究解决现实中水土流失问题才被提出并被范式化的。总的来说，在现阶段人们对防治水土流失所产生的效益与造成或参与防治水土流失者所涉及的经济利益之间的关系的认识还存在着一定的误区。相应地在建设保护者、受益者、破坏者三者之间存在着利益分配不公的现象，进一步说，也就是在水土保持生态建设中，缺乏更有效的经济激励和约束机制。其结果，就是受益者无偿享用水土保持生态建设效益，建设者得不到应有的经济回报，破坏者得不到应有的惩罚和严厉制止，有关责任人没有保护水土资源的压力。这种利益关系的扭曲不仅增加了水土流失防治的困难，而且加剧了区域之间发展的不平衡和不协调，影响到社会福利在不同群体间的公平分配，甚至对地区和不同人群间的和谐发展构成威胁。

一、水土保持生态补偿的定义

“补偿”一词在《现代汉语词典》（第五版）中的解释是在某方面有所亏失，而在另一方面有所获得的叫补偿。在有关环境管理的术语中，补偿是指平衡社会大规模的发展项目对自然和社会功能产生的不利影响。关于生态补偿的概念，目前国内外不尽相同，有的国家将生态补偿定义为对开发造成的生态功能和生态标准的损害进行替代；也有人定义为对发展所带来生态机能和质量的损失的替代。尽管这些定义有它的局限性和不确切性，但都有其积极的意义，其目标都是要力求实现生态环境的动态平衡和良性发展。水土保持生态补偿是生态补偿的重要组成部分，其目的在于在全社会层面上，建立一种激励和约束机制，来平衡参与防治与造成水土流失者以及享受防治效益者三者之间的利益关系，使建设和保护者得到回报，享受效益者支付费用，破坏者得到惩罚，唤醒人们水土保持和生态环境意识，达到防治水土流失、改善生态环境的目的。

基于上述目的和本意，可对水土保持生态补偿作如下定义：为防治水土流失，维护、恢复和改善生态环境，通过调整各利益相关者的成本分摊和效益分配，以内化相关活动的外部收益或外部成本，促使利益相关者对水土资源可持续利用、生态环境可持续维护以及人类可持续发展做出最有利的行动选择的一种可持续的投入补偿方式或平衡手段。水土保持生态补偿的效用大小取决于政府支持程度和市场机制完善程度。

二、水土保持生态补偿的内涵

水土保持生态补偿是以水土资源的可持续利用和生态环境的可持续维护，支撑经济社会可持续发展为出发点，以恢复和保全维持生态系统平衡的水土资源储量为宗旨，以防止水土流失、提高水土保持生态服务功能，改善、维护、恢复和合理利用水土资源为主要内容，通过调整相关利益者的经济利益分配关系，来内化相关活动外部成本的制度。水土保持生态补偿的依据是“资源有价、环境有价、生态功能有价”，“谁破坏、谁补偿”，“谁造成水土流失、谁治理”，“谁收益、谁补偿”。水土保持生态补偿的实质就是通过调整相关主体生态利益及其涉及的经济利益的分配关系，来激励水土保持生态建设行为和约束破坏水土资源的行为，实现区域水土资源存量动态平衡。它有四个方面的含义，一是水土保持生态建设者和保护者为改善水土保持生态服务功能所付出的额外保护或建设成本，以及为此而牺牲的发展机会成本应得到回报或补偿；二是享受水土流失防治效益者应支付费用；三是计征生产建设活动主体因其造成人为新增水土流失，引发生态环境问题、导致生态功能损失或降低的费用，作为防治水土流失和改善生态环境的投入，使外部成本内部化；四是力求在全社会形成节约资源、保护环境的良好氛围，增强水土保持和生态环境意识。

建立和完善水土保持生态补偿制度，不仅是合理与有效利用水土资源、促进生态环境改善的迫切需要，而且也是建立落实科学发展观，构建和谐社会的重要举措，具有重要的现实意义和战略意义。

三、水土保持生态补偿的外延

目前，水土保持生态补偿无论是从理论层面，还是从实践领域来看，外延太大和太小的问题同时并存，尤其是对补偿对象和补偿范围认识不一，差别较大。例如，关于补偿对象的计列，有的明确为林草、梯田、坝地、谷坊等具体有形物，有的则涵盖为原地貌，有的还包括某种行为过程（如放牧、砍柴等）；补偿范围的计列，有的限定在山区、丘陵区、风沙区，有的明确为所辖行政区域，有的没有做出明确的规定；或者对水土保持生态补偿外延的理解，仅认为水土保持生态补偿是一种费用，即为控制水土流失而征收的费用。

不难看出，对水土保持生态补偿外延界定的不明确性，必然导致认识上的模糊，在实践应用中也很难有针对性，影响水土保持生态补偿的效用。

实际上，水土保持生态补偿，是针对一切影响某一既定区域水土资源存量和水土资源结构稳定的人为活动而言的。这里所指的人为活动，既包含防治已有水土流失的水土保持生态建设活动，又包含引发水土流失的生产建设活动。因此，水土保持生态补偿的外延，既包含对水土保持生态建设活动效用的补偿，又包含对引发水土流失行为的后果进行的补偿。

四、水土保持生态补偿的构成要素

水土保持生态补偿具有三个基本要素，分别是水土保持综合防治主体、水土保持综合防治受益主体、生产建设活动破坏水土资源主体，也就是水土保持生态补偿的施益者、受益者、破坏者。反过来说，施益者是指防治水土流失的参与者，包括水土保持生态建设者，以及为防治水土流失、改善生态环境而牺牲发展机会者；受益者是指享受水土保持综合防治生态效益的主体；破坏者是指扰动地表、造成人为新增水土流失或潜在水土流失危害者。需要说明的是，这里的破坏者有别于通常意义上的破坏者，是指在取得生产建设活动收益的同时客观上对水土资源造成破坏的主体，包括主观上故意和非故意两种情况。

水土保持生态补偿的施益者、受益者、破坏者组成水土保持生态补偿的两个基本关系，即受益者对施益者的补偿关系和破坏者对施益者的补偿关系。对于前一种基本关系，理论界普遍认可是成立的。但是，上述后一种基本关系，在已有的相关文献中，大多数学者认为，应该为破坏者对受害者的补偿。根据作者多年参与水土保持生态建设的实践，以及对生态补偿内涵的深刻理解，作者认为将破坏者对施益者补偿更为贴切。这是因为水土保持生态补偿的目的是防治水土流失、维持和保护水土资源、改善生态环境。生产建设活动破坏水土资源引发水土流失的主体，理应对其破坏水土资源导致生态环境恶化的行为付出代价，这是确定无疑的。但是如果补偿流向是破坏者向受害者，那么受害者完全有可能将补偿来的资金或其他物资等用作他途，不一定用于水土资源状况的改善，这显然有违水土保持生态补偿的初衷。如果补偿流向是破坏者补偿施益者，则补偿的资金或其他物资就能够保证用于水土资源的维护和改善上，确保水土保持生态补偿目标的实现。对于破坏者向受害者的补偿，严格地说，应属于赔偿而非补偿。

I. 作业题:结合自己专业,论述保持水土对生态环境建设的基础作用

水土保持是山区发展的生命线，是国土整治、江河治理的根本，是国民经济和社会发展的基础，是我们必须长期坚持的一项基本国策（国务院国发[1993]5号文件"关于加强水土保持工作的通知"）。通过开展小流域综合治理，层层设防，节节拦蓄，增加地表植被，可以涵养水源，调节小气候，有效地改善生态环境和农业生产基础条件，减少水、旱、风沙等自然灾害，促进产业结构的调整，促进农业增产和农民增收。
实践证明，开展水土保持工作是山区生态和经济社会可持续发展的重要途径。据第二次水土流失普查结果，全国水土流失面积高达365万平方公里，其中水蚀面积高达165万平方公里，风蚀面积191万平方公里，水蚀风蚀交错带26万平方公里，有很多地方还存在大量的重力侵蚀。据统计，从《水土保持法》颁布后的1991年到2002年，全省累计治理水土流失面积2.36万平方公里，全省开展重点治理的903小流域，有426条达到了部颁标准，通过了验收，其中有5个示范县、91条示范小流域作为全国水土保持生态建设"十、百、千"示范工程（1999年水利部、财政部决定在全国范围内选择10个城市、100个县、1000条小流域作为全国水土保持生态建设示范工程，简称"十、百、千"工程），通过了水利部的验收，被水利部、财政部联合命名表彰。凡经过综合治理的小流域，林草覆盖率均达到宜林宜草面积的80%以上，植被覆盖率普遍提高20－40%，缓洪拦沙效益达60－80%，水土流失得到了基本控制治理区农民农民收入增加30%以上。全省通过开展小流域综合治理兴修的各类水利水保工程的总拦洪蓄水能力达3.6亿立方米，每年平均拦沙保土1亿吨以上。水土流失治理的生态、经济和社会效益十分显著

J. 水土保持生态功能有哪些

答：A：淡水生态系统 是指在由淡水生物群落及淡水水域相互作用所构成的生态系回统，分为静水的和流动水的两答种类型．前者指淡水湖泊、沼泽、池塘和水库等；后者指河流、溪流和水渠等．没有涵养水源、保持水土的特点，故该选项不符合题意；B：海洋生态系统由海洋生物群落和海洋环境两大部分组成‘海洋中的植物绝大部分是微笑的浮游植物；动物种类很多，大都能在水中游动．也没有涵养水源、保持水土的作用，故该选项不符合题意；C：湿地生态系统是在多水和过湿条件下形成的生态系统．沼泽是典型的湿地生态系统，以沼泽植物占优势，动物的种类也很多．湿地具有净化水源、蓄洪抗旱的作用．没有涵养水源、保持水土的作用，故该选项不符合题意；D：森林生态系统主要分布在湿润和半湿润地区，动植物种类繁多．是地球环境中最具有生物多样性的地区．森林在涵养水源，保持水土方面起着重要作用，有绿色水库之称．故该选项符合题意．故选D